L’indépendance par la monnaie : La naissance du franc malien

En fait, au Mali comme dans les autres États de l’Afrique francophone, si l’indépendance politique a été proclamée et reconnue officiellement, sur le plan économique, la décolonisation est encore loin d’être terminée. De ce point de vue, les nouveaux États doivent choisir entre un système économico-monétaire, en partie aménagé, mais encore sous l’influence prépondérante de la France, et une indépendance monétaire qui risque de ne pas avoir beaucoup de signification, étant donné leur état de sous-développement. Le choix de la presque totalité des États francophones est en faveur d’un système d’origine colonial, qui, cependant, leur offre des garanties économiques, mais aussi politiques, très importantes.

Le 30 juin 1962, Bamako prévient Paris qu’à partir du lendemain le franc CFA cessera d’avoir pouvoir légal sur son territoire. Il sera remplacé par un franc malien qui aura une valeur égale à celle du franc CFA. Dans un discours au Parlement, Modibo Keïta présente la réforme comme l’aboutissement normal de l’indépendance politique et économique du Mali: «La monnaie nationale (…) est une garantie de liberté et un instrument de puissance. Son succès est néanmoins subordonné à la confiance que les Maliens lui porteront et surtout à la discipline qui devra être suivie et qui impliquera notamment un renforcement de l’austérité du budget et des finances».

Selon Paris, cette décision a été prise essentiellement pour des raisons de politique intérieure. Un document du SDECE (Service de documentation extérieure et de contre-espionnage) remarque que les accords de réforme de la zone franc avaient été mal accueillis par certaines tendances de l’Union soudanaise du Rassemblement démocratique africain (RDA), le parti au pouvoir au Mali. En même temps, le président malien n’avait pas voulu apparaître, devant l’aile la plus nationaliste de son parti, comme en retrait par rapport à la Guinée et au Ghana qui possèdent déjà leur monnaie. Dans le même document, on estime probable que, pendant sa visite à Moscou (mai 1962), Modibo Keïta avait reçu des encouragements en ce sens. Cependant, selon Paris, Bamako attend surtout une plus grande efficacité de son contrôle des changes. Étant donné sa mauvaise situation économique, le Mali veut se constituer des avoirs étrangers.

En effet, le pays est créditeur envers les autres membres de l’union monétaire, mais débiteur envers la France et le reste du monde: «En brisant l’union monétaire, (les dirigeants maliens) espèrent faire paraître leur position créditrice et se constituer au moyen de créances dont ils disposent vis-à-vis de la Côte-d’Ivoire, par exemple, des avoirs qui seraient alors étrangers».

Selon l’ambassadeur de France au Mali, la réforme est accueillie par la population dans le calme. En revanche, elle inquiète beaucoup les milieux d’affaires. Les entreprises étrangères envisagent d’abandonner le pays. Quant aux commerçants maliens, conscients des dégâts que la réforme monétaire a causés en Guinée, ils protestent et organisent des manifestations contre le gouvernement.

La réaction de ce dernier ne se fait pas attendre. Les commerçants les plus actifs dans l’organisation des protestations sont envoyés en prison et le calme revient assez vite à Bamako. La radio et la presse du Mali sont aussi mises à contribution par le pouvoir politique pour diffuser des nouvelles visant à tranquilliser l’opinion publique nationale.

Cependant, le gouvernement malien est inquiet. Il sait qu’il ne contrôle pas totalement la population et que la collaboration de Paris lui est nécessaire pour ne pas être obligé d’affronter tout de suite les conséquences économiques de son acte. C’est pourquoi, dès le début, Modibo Keïta s’empresse de déclarer que la réforme, entraînant le départ du Mali de l’union monétaire ouest-africaine, a été prise dans le respect des accords franco-maliens du 9 mars 1962. Ceux-ci reconnaissent au Mali le droit de créer une monnaie nationale et un institut d’émission. En outre, le Mali estime avoir droit à l’ouverture d’un compte d’avances promis, à son avis, par les accords. Dans le message que Modibo Keita adresse au général de Gaulle, il écrit que la réforme monétaire «ne saurait être interprétée comme un geste de défiance, et moins encore d’hostilité à l’égard de quiconque. Certes, la conséquence immédiate du choix que nous avons fait est la sortie du Mali de l’union monétaire ouest-africaine (…). Mais, tout en reconnaissant la nécessité d’un réaménagement indispensable de nos rapports avec l’ensemble de la zone franc pour les adapter à la situation nouvelle ainsi créée, il reste évident que notre départ de l’union monétaire ne saurait remettre en cause le principe même de notre appartenance à ladite zone franc».

Paris a des difficultés à convaincre les autres États africains qu’il n’a pas été averti à l’avance et qu’il n’a pas donné son feu vert.

Ces derniers réagissent mal à la nouvelle. Ils s’inquiètent pour les encaisses de la Banque Centrale des États de l’Afrique de l’Ouest (BCEAO) au Mali. Le président du Dahomey, au nom du Conseil de l’Entente, qui regroupe Côte-d’Ivoire, Haute-Volta, Niger et Dahomey (c’est-à-dire quatre pays sur sept de l’union monétaire), demande à la BCEAO de démonétiser le franc CFA mis en circulation au Mali.

De son côté, la BCEAO est très prudente. Elle envisage la démonétisation des billets circulant au Mali, mais elle décide de ne pas y procéder car le Mali donne des signes importants d’apaisement.

Le 5 juillet, les représentants de la Banque de la République du Mali et de la BCEAO ont pu procéder à une reconnaissance contradictoire des encaisses. Ces encaisses sont mises sous double clé : pour y avoir accès, les deux parties doivent être présentes en même temps. Bamako annonce vouloir envoyer une délégation à Paris et confirme sa présence à une réunion du conseil d’administration de la BCEAO, prévue pour le 11 juillet à Paris.

Étant donné la situation, la BCEAO préfère ne pas procéder au blocage des francs CFA émis au Mali. Ces billets sont identifiables seulement par les experts de la Banque, le signe étant très discret. La démonétisation des francs CFA émis au Mali provoquerait une grande méfiance envers tous les francs CFA circulant en Afrique de l’Ouest. En deuxième lieu, elle risquerait de provoquer une réaction hostile de Bamako.

Le 6 juillet 1962, une délégation malienne, dirigée par Hamaciré N’Douré, se rend à Paris. L’ambassadeur français au Mali s’inquiète: «Malgré l’assurance du président Modibo Keïta de se faire représenter à une conférence inter-États, la délégation malienne s’efforcera de régler les différends uniquement avec la France. Il apparaît notamment que, d’une part, elle redoute une confrontation avec les signataires africains des accords du 12 mai et que, d’autre part, elle préférerait en cas d’échec des négociations pouvoir, sur le plan africain, en attribuer ainsi la seule responsabilité à la France».

À Paris, l’attitude du gouvernement est dictée par deux considérations. D’une part, on veut éviter de prendre des dispositions qui mettraient en danger la BCEAO au Mali. D’autre part, en sauvegardant le Mali, on ne veut pas indisposer les autres États africains qui, à leur tour, pourraient décider d’abandonner l’union monétaire. Le gouvernement français décide de subordonner les négociations bilatérales au règlement définitif du transfert de l’émission.

Le 11 juillet, Hamaciré N’Douré, chef de la délégation malienne, intervient à la réunion du conseil d’administration de la BCEAO. Il expose les raisons du Mali et se dit prêt à étudier les problèmes posés par le transfert de l’émission. Il reconnaît que les encaisses, gardées dans les caveaux de la Banque de la République du Mali, sont la propriété de la BCEAO, mais il se refuse à les lui remettre. Il explique qu’elles font partie du règlement d’ensemble des problèmes qui doivent être résolus. Évidemment, le Mali ne veut pas abandonner son principal moyen de pression sans avoir rien obtenu en échange.

Après cette réunion, les membres du Conseil d’administration (CA) décident, à titre de précaution, de demander aux banques et aux Caisses publiques nationales de retirer les billets mis en circulation au Mali (marqués par la lettre D) et de les verser à la BCEAO. La Banque centrale propose aux États de limiter le montant des francs CFA transportés par les voyageurs pour «éviter que les billets CFA retirés de la circulation au Mali ne soient illégalement écoulés dans le circuit monétaire des autres États, ainsi qu’ils le furent pour la Guinée».

Les discussions entre la délégation malienne et la BCEAO se poursuivent. Le 21 juillet, les deux parties signent un protocole. La plupart des problèmes sont résolus avec satisfaction réciproque. Le Mali s’engage en particulier à remettre à la BCEAO, avant le 10 octobre, les encaisses et les francs CFA retirés de la circulation.

Une fois terminées les discussions entre la BCEAO et la délégation malienne, les négociations entre la France et le Mali doivent s’ouvrir. Bamako, qui a fait preuve de bonne volonté sur le transfert de l’émission, demande l’ouverture d’un compte d’avances à la Banque de France.

Le gouvernement français est partagé. Les représentants du ministère des Finances souhaitent le maintien du régime existant: «Ils veulent sauver l’union monétaire ouest-africaine et celle de l’Afrique équatoriale dont ils pensent qu’elle ne survivrait pas à la première, car ils tiennent l’éclatement des ensembles économiques et financiers préexistants pour une hérésie que la France, en tout cas, ne doit pas soutenir. Ils ne veulent pas renoncer à la technique du compte d’opérations qui permet aux spécialistes français d’exercer un contrôle a priori sur toutes les décisions des responsables de la création de monnaie et de jouer un rôle de conseiller, qui est d’ailleurs en général apprécié par les Africains».

Finalement, c’est le ministère des Finances, soutenu par le Premier ministre, qui impose ses vues. La crainte d’une balkanisation économique de l’Afrique occidentale pousse le gouvernement français à refuser au Mali l’ouverture d’un compte d’avances. Pour éviter un refus brutal, les négociateurs français se proposent de montrer aux Maliens qu’ils n’ont pas besoin d’un compte d’avances, puisque, une fois terminées les opérations de change, ils disposeront de la différence entre l’actif et le passif du transfert de l’émission.

En effet, le Mali bénéficie d’une position de créditeur envers les autres pays de la zone franc. Par ailleurs, Bamako reçoit déjà au titre de l’aide française 4 milliards et demi de francs français. En cas de difficulté, la France pourrait prévoir une faible assistance monétaire: «Il s’agit en somme de faire comprendre aux Maliens que l’aide française a toujours été multiforme et qu’elle a toujours comporté un aspect monétaire».

Le 27 juillet 1962, Georges Gorse, secrétaire d’État aux Affaires étrangères, fait savoir à la délégation malienne que, pour le moment, il n’est pas possible de mener des discussions approfondies sur une coopération monétaire entre le Mali et la France. En attendant la fin du transfert de l’émission, il y a encore trop d’incertitudes techniques et politiques pour arriver à un accord définitif. Probablement surpris par cette déclaration, Hamaciré N’Douré, chef de la délégation malienne, se limite à prendre acte de la décision.

Ainsi, tout est suspendu aux résultats de l’échange des francs CFA contre les francs maliens. Si l’avance que Bamako détiendra sur les autres pays est consistante, il sera incité à coopérer avec Paris. En cas d’échec, il ne disposera pas de ressources avec lesquelles il pourra alimenter son compte à la Banque de France. Dans ce cas, le risque d’une saisie des encaisses n’est pas exclu. Paris et Bamako souhaitent ainsi, pour des raisons différentes, la bonne réussite de la réforme monétaire.

Les opérations de change se terminent le 15 août 1962. Dans les semaines suivantes, le Mali remettra à la BCEAO 7 865 millions de francs CFA, alors que l’actif de la Banque centrale sur le Mali se monte à 6 300 millions de francs CFA : Bamako dispose ainsi d’un solde créditeur de 1,5 million de francs CFA. Dans une note au président de la République, on tient à souligner que, «au cours de cette phase de liquidation, les Maliens ont eu le souci de faciliter le travail des Français qui traitaient avec eux, et ils ont réaffirmé sans cesse leur désir d’une coopération étroite avec la France».

Conclusions

Le franc malien ne résistera pas longtemps. Au début de l’année 1964, Modibo Keïta, dans une lettre adressée au Premier ministre français, envisage la possibilité d’une association à la zone monétaire ouest-africaine. Après un premier moment d’euphorie, les contraintes économiques ont repris le dessus au Mali. En effet, à la suite de la réforme monétaire, Bamako se retrouve dans une position très affaiblie. Non seulement la situation économique intérieure ne s’est pas améliorée, mais, de plus, il a perdu tout instrument de pression sur le gouvernement français.

Sur le plan international, il y a aussi un changement: le Mali adopte des positions plus modérées par rapport aux années précédentes. Il y a d’abord un certain rapprochement avec Félix Houphouët-Boigny, le président de la Côte-d’Ivoire, et l’Union africaine et malgache, une organisation créée par les États de l’Afrique francophone. Parallèlement, le Mali s’éloigne du groupe de Casablanca et se rapproche de la Mauritanie (avec laquelle le Maroc a des relations assez mauvaises) et le Sénégal.

En octobre 1962, le représentant du Mali à l’Assemblée des Nations Unies tient des propos assez modérés. Début 1963, Bamako met fin à l’aide tchécoslovaque et bulgare et demande à la France d’intervenir à leur place.

Le revirement international du Mali, qui abandonne les positions extrémistes typiques des années précédentes, s’explique par plusieurs motivations. En premier lieu, à partir de la fin de l’année 1962, l’aide communiste révèle un peu partout ses faiblesses.

En Guinée, à la même époque, l’ambassadeur soviétique est expulsé, et l’aide américaine remplace celle de Moscou. Le Mali considère que l’aide des pays communistes est chère et peu adaptée aux conditions et besoins du pays. Par ailleurs, la situation économique intérieure s’aggrave, d’où un rapprochement avec la Côte-d’Ivoire et la réouverture des frontières avec le Sénégal: ces deux pays représentent un débouché traditionnel pour les exportations maliennes. La reprise des contacts avec les anciens partenaires est favorisée par les rencontres internationales qui, entre 1962 et 1963, conduisent à la création de la première organisation panafricaine.

En même temps, après 1962, la position internationale de la France vis-à-vis du Tiers Monde s’est renforcée. L’Algérie est devenue indépendante et Paris n’est plus mis en cause à l’Organisation des Nations unies (ONU). La politique du général de Gaulle visant à faire assumer à son pays le rôle de médiateur entre le Nord et le Sud lui attire beaucoup de sympathies parmi les États du Tiers Monde. Dans ce contexte, le Mali peut envisager sereinement une coopération plus poussée avec la France et la réintégration dans l’Union monétaire ouest-africaine.

Par ailleurs, sur le plan économique, les mêmes considérations qui avaient convaincu les pays membres de la zone franc à garder le franc CFA sont valides aussi pour le Mali. Parmi celles-ci, on peut rappeler le mythe de l’unité africaine, la conscience de disposer de ressources économiques limitées, la nécessité de se garantir contre le risque d’une hyperinflation et des crises de change (fréquentes dans les pays en voie de développement), l’idée que seule une zone stable du point de vue économique et monétaire peut attirer les investissements étrangers. Le Mali, qui, à partir de 1962, est dans une situation très ambiguë par rapport à la zone franche (il affirme être membre de celle-ci, même s’il ne respecte pas ses règles de fonctionnement), finira par la réintégrer en 1968.

Pour Paris, l’évaluation de ses relations avec le Mali est évidemment différente. Avant la réforme monétaire malienne, la priorité du gouvernement français est de préserver les encaisses de la BCEAO. Paris craint que, si Bamako abandonne l’union monétaire ouest-africaine dans des conditions semblables à celles de la Guinée, la zone franc ne survivra pas.

Pour les dirigeants français, l’importance de la zone monétaire franco-africaine est considérable. Non seulement elle est un instrument utile pour sauvegarder l’influence française contre les tentatives d’infiltration des puissances étrangères, mais elle représente aussi la manifestation concrète des intérêts extra-européens de la France. Grâce à la zone franc et aux liens que Paris garde avec ses anciennes colonies, la France peut encore se considérer comme une grande puissance qui ne se réduit pas à l’échelle européenne. Dans ce contexte, on comprend les précautions prises à l’égard du Mali, ainsi que les tentatives de relancer les négociations pour la signature des accords de coopération bilatéraux.

La malheureuse expérience guinéenne avait appris à Paris à être plus flexible à l’égard des revendications des pays africains. Après avoir constaté que la réforme malienne se déroule dans des conditions satisfaisantes et qu’elle ne met pas en danger la zone franc, Paris retrouve toute sa liberté de manœuvre. Désormais, la politique française à l’égard du Mali consistera à accorder son aide à Bamako, mais toujours de manière très limitée et en échange de contreparties précises.

Cette politique est tout à fait conforme aux souhaits du général de Gaulle qui veut libérer la France des contraintes coloniales. Le gouvernement français est ainsi disposé à accorder une aide substantielle aux États africains, mais il est aussi attentif à garder son autonomie pour décider le montant des aides économiques et financières et à ne pas stipuler des clauses d’intervention automatique en matière de défense. «Il faut, de toute façon, se conserver les mains libres», avait dit de Gaulle en conclusion d’une réunion avec ses plus proches collaborateurs.

En 1963, la décolonisation de l’Afrique subsaharienne francophone est désormais achevée.

Paris a signé avec ses anciennes colonies des traités de coopération qui définissent le cadre et les modalités de la présence française sur leur territoire. Dans ce contexte, le Mali

représente un cas particulier: sans s’aligner totalement sur les positions des pays les plus «progressistes» tels que la Guinée ou le Ghana, il n’appartient pas au groupe des pays «modérés», considérés comme plus proches de la France. Bamako cherche à instaurer de nouveaux rapports de coopération avec Paris, notamment dans le domaine économico-monétaire. La tentative du gouvernement malien n’aura pas de succès, mais elle mérite quand même d’être prise en considération.

A.K. DRAMÉ, Journaliste freelance

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