Les pouvoirs constitutionnels du Président: accroissement ou harmonisation ?

Le président de la République est le Chef de l’État, à ce titre, il incarne l’autorité de l’État. En vertu de l’article 29 de la Constitution du 25 février 1992, il veille, par son arbitrage, au respect du texte constitutionnel, et assure le fonctionnement normal des pouvoirs publics et la continuité de l’État. Vis-à-vis de l’extérieur, il est le garant de l’indépendance nationale, de l’intégrité du territoire et du respect des traités conclus par le Mali.

« Le président de la République est le chef de l’État. Il est le gardien de la Constitution. Il incarne l’unité nationale. Il est le garant de l’indépendance nationale, de l’intégrité du territoire, du respect des Traités et Accords internationaux. Il veille au fonctionnement régulier des pouvoirs publics et assure la continuité de l’Etat » (article 29). Le président de la République a-t-il tous les pouvoirs comme un monarque sans partage ?

Président, un « Monarque Républicain » ?
Le président de la République n’a bien évidemment pas tous les pouvoirs. Néanmoins, il dispose sous la Ve République d’importantes prérogatives. Alors pourquoi dit-on qu’il est un monarque ?
Oui, il l’est à la condition de compléter l’expression et de la replacer dans son contexte. Parce qu’il ne s’agit pas de n’importe quel monarque débonnaire ou tyrannique, mais de « Monarque Républicain ».
L’oxymore, pardon, l’expression est de Maurice Duverger, éminent politologue et spécialiste du droit constitutionnel décédé le 17 décembre 2014.

Maurice Duverger voulait ainsi caractériser les nouveaux pouvoirs dont dispose, sous la Ve République, le chef de l’État par rapport à ceux des Républiques précédentes.
La stature du général de Gaulle, ses méthodes de gouvernement, que ses adversaires illustraient par l’expression de « pouvoir personnel », cadraient parfaitement avec l’image du « monarque républicain ».
Le Président de la République, sous la Vème République, est un véritable « monarque républicain » puisqu’il concentre entre ses mains presque tous les pouvoirs, ce parce qu’il est élu par le peuple, et qu’il s’appuie sur la majorité des députés que lui donne le peuple.
Ses successeurs n’ont pas échappé à cette critique, d’autant plus qu’ils ont parfois amplifié des pratiques inaugurées par le fondateur de la Ve République. Depuis tous les présidents, de De Gaule à Macron, sont appelés « Monarques républicains ». IBK devrait-il s’en offusquer ?
Néanmoins, le président de la République n’a pas tous les pouvoirs et son pouvoir de décision nécessite le plus souvent l’appui (sous forme de contreseings) du Gouvernement et de son chef, eux-mêmes tributaires d’une majorité parlementaire.
D’ailleurs, on peut aussi se demander si le Président ne serait pas un gardien ou un arbitre? En effet, la fonction présidentielle décrite à l’article 5 de la Constitution se décompose en trois facettes : le gardien de la Constitution, l’arbitre du « fonctionnement régulier des pouvoirs publics » enfin, « le garant de l’indépendance nationale de l’intégrité du territoire et du respect des traités ».

Quels sont les pouvoirs du président de la République ?
On distingue deux catégories de pouvoirs présidentiels :
-Les pouvoirs partagés dont l’exercice nécessite la signature (contreseing) du Premier ministre ou des ministres concernés par la décision. Parmi eux, on compte la nomination aux emplois civils et militaires de l’État (ex. préfets) et celle des ministres, la signature des ordonnances et décrets délibérés en Conseil des ministres, le droit de grâce.
-Les pouvoirs propres sont dispensés de la formalité du contreseing. Ainsi, le président de la République peut nommer le Premier ministre, dissoudre l’Assemblée nationale, recourir au référendum, saisir le Conseil constitutionnel et nommer trois de ses neuf membres, dont son président. Comme chef des armées, il est le seul détenteur du « feu nucléaire ».
Parmi ses pouvoirs propres, le président dispose de pouvoirs de crise, appelés également pouvoirs exceptionnels. L’article 50 de la Constitution lui permet en effet de prendre toutes les mesures nécessaires en cas de péril national. Ces dispositions sont sans précédent dans la tradition républicaine. Nourries par le souvenir de juin 1940, elles instituent une période temporaire de concentration des pouvoirs législatif et exécutif entre les mains du président de la République, destinée à sauvegarder la démocratie et à rétablir le fonctionnement des pouvoirs publics dans les meilleurs délais.
Le texte fixe des conditions de fond et de forme pour sa mise en œuvre. Deux conditions de fond doivent être réunies :
-l’existence d’une menace grave et immédiate pesant sur les institutions de la République, l’indépendance de la Nation, l’intégrité du territoire ou l’exécution des engagements internationaux de la France ;
-l’interruption du fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels.
Avant de mettre en œuvre ce texte, le président doit consulter le Premier ministre, les présidents des assemblées, le Conseil constitutionnel dont l’avis est publié, et informer la Nation par un message.
De manière plus précise, la Constitution fait de lui le chef suprême des armées (article 44). Ce qui a conduit, en pratique, à lui conférer un rôle prédominant concernant toutes les questions de défense, notamment en période de crise comme on le connaît actuellement dans notre pays.
La Constitution et la pratique institutionnelle lui reconnaissent aussi un rôle éminent en matière de diplomatie. On parle de domaine réservé. Le président de la République négocie et ratifie les traités. Il accrédite les ambassadeurs maliens à l’étranger et, réciproquement, les ambassadeurs étrangers au Mali sont accrédités auprès de lui (article 48). Il conduit la délégation malienne dans toutes les rencontres internationales ou africaines d’importance.
Dans ces conditions, le choix des ministres de la Défense et des Affaires étrangères revêt une grande importance. Même lors des cohabitations, le chef de l’État a son mot à dire sur les détenteurs de ces postes ministériels.
Sont nommés par décret du président de la République pris en conseil des ministres, « le Grand Chancelier des Ordres Nationaux, les Officiers Généraux, les Ambassadeurs et Envoyés Extraordinaires, les Gouverneurs de Région, les Directeurs des Administrations Centrales ». En outre, la nomination du Président de la Cour suprême (« sur proposition conforme du Conseil Supérieur de la Magistrature » dont il préside – article 91 du projet constitutionnel).
Dans une lecture plus gaulliste de la Vème République, le président de la République a bien plus, il est le pouvoir, tout au moins l’incarnation de la concentration des pouvoirs.
Première de toutes les institutions constitutionnelles, « la clé de voûte » du régime, le Président de la République, garant de l’unité nationale, assure, par son arbitrage, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l’État. Parce que, le Président dans le système de la Vème République transposé en Afrique, le Président est presque tout et a presque tous les pouvoirs. Des pouvoirs étendus qu’il détient, comme on l’a vu, en propre ou des pouvoirs qu’il partage avec les autres institutions de l’État :
• la nomination du Premier ministre (Article 38 de l’avant-projet constitutionnel) ;
• le recours au référendum (Article 41 de l’avant-projet constitutionnel) sur proposition du gouvernement ou sur proposition conjointe des deux assemblées.
• le droit de dissoudre l’Assemblée nationale (Article 42 de l’avant-projet constitutionnel) ;
• la mise en œuvre des pouvoirs exceptionnels (Article 50 de l’avant-projet constitutionnel ;
• le droit de message aux assemblées parlementaires (Article 43 de l’avant-projet constitutionnel
• la nomination de trois des membres, et du président du Conseil constitutionnel (Article 101 de l’avant-projet constitutionnel, etc.
Les autres pouvoirs du Président de la République sont contresignés par le Premier ministre et, le cas échéant, par les ministres responsables : le Président de la République dispose du pouvoir réglementaire, il nomme les ministres et met fin à leurs fonctions sur proposition du Premier ministre (nous y reviendrons), il signe les ordonnances et les décrets délibérés en conseil des ministres, il nomme aux emplois civils et militaires de l’État, sans compter qu’il peut convoquer le Parlement en session… Tous ces pouvoirs font un peu de lui un « monarque » qui trône à la tête de la République.
C’est sans aucune équivoque constitutionnelle que c’est le Président qui non seulement nomme, outre « aux emplois civils et militaires supérieurs déterminés par la loi », les ministres, mais aussi le Premier d’entre eux et met fin à ses fonctions : « Le Président de la République nomme le Premier ministre et met fin à ses fonctions…
Sur proposition du Premier ministre, il nomme les autres membres du Gouvernement et met fin à leurs fonctions ».

Pourquoi tant de pouvoirs
Mais, entre le « je suis le président, c’est moi qui rends compte au peuple » qu’on entend souvent en Afrique et le « je décide et il exécute » chiraquien, replongeons-nous dans les classiques du gaullisme pour dire que dans le système qu’a voulu instaurer le Père de la Vème République, il est tout aise de comprendre, et ce n’est nullement hérésie, que le Premier ministre puisse devoir exécuter le politique voulue par le président de la République, qui met en œuvre le programme pour lequel il a été élu. Mais la Vème République française, ou IIIe République malienne qui s’en inspire, dans sa quintessence est-elle celle qu’a vraiment voulue Charles De GAULE ?
Pas tout à fait. Parce que, le concept selon laquelle le Président de la République serait le Chef de l’Exécutif, conforme à l’esprit et au tempérament gaulliste, est contraire à la lettre de la Constitution jusqu’ici en vigueur (en France et au Mali).
En effet, autant en France qu’au Mali, il apparaît clairement qu’au regard du texte constitutionnel, que ce soit le Premier ministre, et non le Président de la République qui est le Chef de l’Exécutif. Du reste, c’est cette logique qui cadre avec la volonté des constituants de 1958 qui avaient « l’ambition de créer un régime parlementaire » selon le discours de M. Debré du 28 août 1957. Une volonté qu’ils ont matérialisée dans la Constitution en mettant en jeu la responsabilité du gouvernement devant le Parlement, comme c’est le principe dans tous les régimes parlementaires. Au Mali, l’article 54 de la Constitution du 25 février 1992 dit clairement que « le Gouvernement est responsable devant l’Assemblée Nationale dans les conditions et suivant les procédures prévues aux articles 78 et 79 », idem en France suivant les aliénas 1,2 et 3 de l’article 49 de la Constitution française.

Pourquoi changer l’ordre des choses ?
Pour les adversaires de la réforme constitutionnelle projetée pour le 9 juillet, le Premier ministre est désormais dépouillé de sa raison d’être ; la détermination et la conduite de la politique de la Nation. Raison supplémentaire : il peut désormais être révoqué sans son consentement (démission).
En effet, si « le Premier Ministre (reste) le Chef du Gouvernement, (et qu’à) ce titre, il dirige et coordonne l’action gouvernementale, que « le Gouvernement (reste) responsable devant l’Assemblée Nationale », il ne détermine (définit) plus « la politique de la Nation ». Le projet constitutionnel est très clair : « le Gouvernement conduit (uniquement) la politique de la Nation et dispose à cet effet de l’Administration et de la force armée. »
Lorsque les conditions politiques sont réunies (coïncidence entre la majorité présidentielle et majorité parlementaire), le gouvernement est en situation de subordination du fait du rôle prédominant du président de la république. Mais il existe des limites à cette présidence forte qui l’affaiblissent (cohabitation) sans pour autant le rendre inerte comme ce fut le cas mémorable de Chirac entre 1997 et 2002.
Si Chirac, le plus éminent héritier du gaullisme, a cohabité, le Général s’y serait-il présenté de bonne grâce ? On dit du Père de la Vème République qu’il exigeait de ses Premiers ministres avant d’entrer en fonction leur démission antidatée. Prudence gaullisme ou solution républicaine pour prévenir tout changement de majorité ?
En tout cas, dans l’esprit du système constitutionnel jusqu’ici en vigueur, le président de la République ne peut et ne devrait pouvoir faire « démissionner » le Premier ministre.

Le droit de révocation
La nouvelle réforme constitutionnelle, à l’instar de celle dite de Daba (Diawara), « recadre », pardon « réforme » le bicéphalisme en donnant au président de la République le pouvoir de nommer et de révoquer (mettre « fin à la mission » du) le Premier ministre sans avoir besoin de sa démission : « Le Président de la République nomme le Premier ministre et met fin à ses fonctions. »

Présidentialisation
En matière de détermination et de conduite de la politique de la nation, le Premier ministre n’est-il pas devenu qu’un simple exécutant ?
Si dans la Constitution du 25 février 1992 (Article 53) « Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation et dispose de l’Administration et de la Force armée », celle votée samedi dernier suit : « le Gouvernement conduit la politique de la Nation et dispose à cet effet de l’Administration et de la force armée. » Donc, le Premier ministre perd sa prérogative de détermination de la politique de la Nation.
Dans le système qu’à voulu instauré le Père de la Vème République, il est tout aisé de comprendre, et ce n’est nullement une hérésie, dans une concordance de majorité que le Premier ministre puisse devoir exécuter la politique voulue par le président de la République, qui met en œuvre le programme pour lequel il a été élu.
Sur la question, voici ce que dit l’ancien Premier ministre français Pierre Messmer : « le Président détermine les grandes orientations de la politique nationale et en contrôle l’exécution. Le Premier Ministre conduit l’application de cette politique et en répond devant le Président et l’Assemblée Nationale. Il ne saurait y avoir de dyarchie au sommet» (extrait d’un entretien avec le journal Le Monde du 9 mars 1974). On se souvient sur la question de formule restée célèbre depuis, le 15 juillet 2004, de Jacques Chirac : « C’est moi le Chef. Je décide, il exécute ».
Le Général de Gaulle affectionnait dire que « l’autorité indivisible de l’État est confiée tout entière au Président, il n’en existe aucune autre». En clair, il appartient au président de la République de tracer les grandes lignes de la politique générale, à charge pour le premier ministre, chef du gouvernement, de mettre en œuvre cette politique.

Bicéphalisme et dyarchie
À la lecture attentive de la nouvelle réforme constitutionnelle projetée, on peut légitimement s’interroger si une telle concentration de pouvoirs entre les mains du président ne basculerait pas notre système de parlementarisme rationalisé vers un type de présidentialisme américain qui ne dit pas son nom ?
En tout cas, il est clair que l’évolution de la fonction présidentielle et des prérogatives qui résultent bouleversent substantiellement l’économie et l’équilibre du texte de 1992 qui se veut fils légitime de la Constitution française de 1958. Changement notable, ce d’autant que désormais, le président de la République, maître d’œuvre de la politique de la nation, est habilité à gouverner par la Constitution révisée, au lieu d’être l’impartial arbitre au-dessus de la mêlé. À quoi servira-t-il alors le Premier ministre ? À inaugurer les chrysanthèmes ?
Parce que s’inscrivant indubitablement dans une lecture présidentialiste du régime, le Père du système qui nous régit, le Général De GAULE dira surement, comme il l’a fait lors d’une conférence de presse le 31 janvier 1961 qu’il « ne saurait accepter qu’une dyarchie existât au sommet. Tout justement, il n’en est rien ». Selon Pierre Messmer (extrait d’un entretien avec le journal Le Monde du 9 mars 1974) : « Le Président détermine les grandes orientations de la politique nationale et en contrôle l’exécution. Le Premier Ministre conduit l’application de cette politique et en répond devant le Président et l’Assemblée Nationale. Il ne saurait y avoir de dyarchie au sommet ». Car, en effet, s’il y a dyarchie, celle-ci ne peut être que forcément inégalitaire ; la dyarchie faisant référence à un régime dans lequel le pouvoir est confié à deux personnes distinctes, en l’occurrence au Premier Ministre et au Président, ayant des pouvoirs égaux et identiques, chacun agissant seul et disposant de compétences propres à leur fonction.

Dyarchie inégalitaire
La dyarchie plus nettement en période de cohabitation appelée aussi présidentialisme majoritaire, comme ce fut le cas en France en 1986 (Mitterrand-Chirac), en 1993 (Mitterrand-Balladur) et en 1997 (Chirac-Jospin). Au cours cette période de cohabitation, on note une répartition stricte des compétences de chacune des deux têtes de l’exécutif, et ce, sans blocage des institutions et sans que le président ne soit dépouillé de ses pouvoirs et ravalé au rang de « souverain honorifique ».
Cependant, à l’inverse et de manière générale, on peut observer à la grande satisfaction des adeptes d’un gaullisme fort, une présidentialisation du régime pendant les périodes de concordance majorité (par exemple au Mali de 1992 à nos jours). En d’autres termes, lorsque le président de la République et le Parlement prêchent dans la même chapelle, avec identité entre la couleur politique du Président et celle majoritaire au Parlement. Dans ce cas de figure plus nombreux que les périodes de cohabitation, la dyarchie est fortement inégalitaire. Et dans la mesure où le Premier Ministre devient de manière apparemment inéluctable le « subordonné » du Président.

Parlementarisme rationalisé
C’est pourquoi, et à juste titre, certains politologues ont forgé le concept de « monarchie républicaine » pour caractériser le système de la Vème république française. Les choses sont-elles cependant si simples que cela ?
Régime parlementaire rationnalisé, notre système politique indubitablement fait du Président arbitre et du Premier ministre, chef de l’Exécutif. Le Général De GAULLE, aimait dire que le Président de la République, auquel il appartenait de tracer les grandes lignes de la politique générale, à charge pour le premier ministre, chef du gouvernement, de mettre en œuvre cette politique, devait être un arbitre soucieux des intérêts supérieurs de la nation, placé au-dessus des partis politiques.
Pour certains constitutionnalistes, si la présidentialisation du régime apparaît inéluctable à la lecture de la Constitution, elle ne doit pas forcément entraîner un déséquilibre dans la répartition des compétences entre le Président et le Premier ministre au point de créer une dyarchie inégalitaire. Autrement dit, les raisons d’une telle présidentialisation du système de la Vème République (actuellement à la mode en France, tendance aveuglement importée en Afrique) sont, à notre humble avis, plus politiques que juridiques.

Par Mohamed D. DIAWARA

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