Le nord du Mali : Que Négocier ? Comment négocier ? Qui pour négocier ?

Sujet majeur de préoccupation des Maliens aujourd’hui, le Nord de notre pays figure plus que jamais au centre des attentions régionales et sans doute internationales du moment. Nos voisins, mais également plusieurs autres pays africains et au-delà, évoquent avec inquiétude cette zone qui concentre nombre de menaces significatives à la sécurité planétaire (terrorisme, narcotrafiquants, traite d’êtres humains ou encore d’armes…).

Pourtant, il n’en fut pas toujours ainsi. Il y a encore dix ans, le nord de notre pays était simplement le théâtre d’un tête à tête entre l’Etat et des groupes armés aux idéaux prétendument autonomistes pour des motifs de protection culturelle ou encore d’un mode de vie séculaire. Ce tête à tête, sous l’égide du voisin algérien a progressivement évolué vers un ménage à trois pour finalement devenir une véritable foire au dépend de l’Etat malien et des Maliens de manière générale. Au point qu’elle remporta une bonne partie de nos acquis démocratiques et de la stabilité de nos pouvoirs publics avec le coup d’Etat du 22 mars 2012 sur fond de débandade de nos forces armées et de sécurité. Le Nord a ainsi fini par faire vaciller notre pays, ce qu’on ne pouvait imaginer même dans nos cauchemars les plus noirs !
Pourtant à y regarder de près, surtout après coup, on se rend compte que si on avait été plus vigilant, si on avait réfléchi de manière moins superficielle, si on avait travaillé en fonction du long terme, certaines erreurs n’auraient pas été commises, erreurs aux conséquences tragiques aujourd’hui. Ces erreurs, indépendamment de tout ce qui a été reproché à l’Etat malien (légèreté, complicités au moins passive, négation d’évidences, déstructuration des forces armées…), trouvent de nombreuses racines dans le mode de gestion de la crise au Nord ces dernières décennies. Ce mode de gestion illustré par les différents accords conclus avec les belligérants et qui, au lieu de régler les conflits, n’ont fait que les différer en perpétuant l’esprit de prébende, de partage de butins et de prédation qui les ont animés. Il est impératif que ces erreurs soient stigmatisées afin que nous les évitions au moment où sont envisagées des négociations pour résorber la crise actuelle.
L’accord de Tamanrasset, le premier conclu avec les groupes armés fut signé le 6 janvier 1991 entre l’Etat malien, le Mouvement Populaire de l’Azawad et le Front Islamique Arabe de l’Azawad. Il a prévu la mise en place d’un comité de suivi dirigé par l’Algérie. Il prévoit un statut particulier des régions du nord avec des assemblées élues et des organes exécutifs. Cet accord prévoit également la mise à disposition de 47,3% des crédits du programme d’investissement de l’Etat aux régions du Nord, l’allégement du dispositif militaire, l’affectation de l’armée aux tâches de défense nationale aux frontières, la démilitarisation des fonctions d’administration. Le texte prévoit enfin la possibilité d’intégration des combattants dans l’armée sans que cela ne soit une exigence et renvoie à des discussions entre les parties pour en fixer les modalités.
Le Pacte national, document majeur de règlement supposé des conflits au nord est une traduction de l’accord de Tamanrasset. Il a été conclu le 11 avril 1992 et promulgué par Décret 92 121 le même jour. En son titre 1, le Gouvernement dit ne pas être contre l’appellation Azawad, mais conditionne cela à un choix des populations du nord.
Le point 7 du titre 2 prévoit l’intégration totale dans l’armée des forces rebelles et la constitution d’unités spéciales composées d’éléments intégrés orientés vers la sécurité et la défense au nord, ainsi que le retrait des forces armées du terrain avec leur affectation à la défense des frontières. Le point 9 prévoit un plan de rapatriement des déplacés, le point 11 prévoit la création de deux fonds (un fond de réinsertion et un fond d’indemnisation des victimes) et d’un mécanisme de soutien aux victimes avec l’intervention d’une commission d’enquête pour en déterminer les contours. Le titre 3 prévoit le statut particulier du nord du Mali à travers la mise en place d’assemblées de commune, d’arrondissement et de cercles, d’assemblées régionales et d’une assemblée inter régionale avec des compétences larges (organisation de la vie urbaine, programme de développement, recherche et exploitation minières, sécurité régionale et locale, coopération…). Des budgets sont prévus pour être dégagés au profit des collectivités et soutenus par l’Etat avec des élus payés par l’Etat. Le pacte prévoit également la création d’un poste de commissariat au Nord auprès du chef de l’Etat. Le titre IV indique la mise en place d’un programme de développement du Nord sur dix ans avec deux tranches quinquennales pour des activités proposées par les collectivités, financé par l’Etat et exécuté par ces collectivités. Ce titre prévoit aussi des postes de députés pour les personnes déplacées et pour les ressortissants du nord basés à l’extérieur ainsi qu’un régime fiscal préférentiel pour le Nord.
Ces deux textes, suivis par un début d’application, notamment l’intégration des combattants dans les forces de sécurité, le recrutement dans l’administration de cadres du nord, la mise en place de certains programmes de développement, l’instauration progressive de la décentralisation avec des collectivités territoriales, le redéploiement de l’armée et la mise en place d’unités spéciales, ont créé les conditions d’une relative accalmie jusqu’en 2006. Le 23 mai de cette année, de nombreux soldats intégrés dans l’armée se sont mutinés et ont retourné leurs armes contre leur pays avec cette fois-ci des revendications centrées sur la région de Kidal. Les discussions sollicitées par l’Etat ont abouti à la conclusion d’un accord conclu à Alger le 4 juillet 2006.
Cet accord qui met de côté l’Assemblée régionale au profit d’un Conseil régional de coordination et de suivi pour un an, contient à peu près les mêmes mesures que les deux précédents. Il prévoit la mise en place d’un fonds de développement pour Kidal, l’exécution de nombreuses activités d’investissement et encourage la recherche minière. Il prévoit la constitution d’unités spéciales composés d’éléments rebelles (chapitre 3 alinéa 4), l’intégration de ceux qui se sont soulevés le 23 mai 2006, la création de fonds d’indemnisation des victimes. L’accord prévoit également la mise en place d’un comité de suivi.
Les différents accords conclus avec les groupes armés au Nord ont des similitudes qu’il faut souligner afin de mieux éviter les pièges qu’elles sous entendent. Ce sont des accords conclus avec des groupes armés ayant quelques fois des ailes civiles composées de quelques leaders communautaires. Ils n’intègrent pas la majorité de la population et ne prévoient pas de consultations populaires ou d’autres formes d’endossement par les populations des zones concernées au nom de qui ils sont pourtant négociés. Cela déresponsabilise les populations, les frustrent et créent un sentiment de passivité voire d’hostilité.
A l’inverse, cela renforce les signataires, notamment ceux en armes, qui sont confortés dans leurs rôles d’interlocuteurs légitimes, voire de dépositaires de toutes les responsabilités de la zone. Quand on sait que ceux-ci sont loin d’être représentatifs et que, pour la plupart d’entre eux, ils sont originaires de la communauté touareg qui n’est pas majoritaire dans la zone, il s’en suit l’édification d’un leadership doublement minoritaire dont la seule légitimité est d’être armé. Ce qui crée la tentation chez les autres groupes de la même communauté voire chez les autres communautés de prendre des armes pour se constituer une légitimité. On a été témoin de cela en 1991 avec le Fiaa, voir maintenant en 2012 avec le Mujao ou encore le Maa à Tombouctou. La multiplication des groupes d’autodéfense et d’autres milices participent du même principe. On prend les armes pour se positionner. La kalachnikov devient ainsi un moyen d’acquérir des droits. L’Etat malien a malheureusement encouragé cette dérive.
Les différents accords prévoient tous la constitution d’unités armées ethniquement homogènes, basées au nord. C’est-à-dire sur le terrain des conflits avec une armée cantonnée dans des fonctions de défense nationale. Autrement dit, l’Etat accepte de s’éloigner du terrain, laisse les groupes armés s’occuper de la sécurité aux prises avec les trafiquants de toute sorte, leur véritable objectif. Faut-il s’étonner après du développement de ces trafics ?
Les différents accords ne contiennent que des devoirs de l’Etat et des Maliens (une disposition du Pacte national prévoit même que les Maliens contribuent volontairement pour soutenir le développement au nord). Aucune exigence particulière ne repose sur les groupes armés. Cet esprit n’est pas bon et est principalement à la base de tous les soulèvements. Il est potentiellement dangereux pour d’autres zones de notre pays. Ceux qui se sont soulevés sont ainsi confortés dans leur position de victimes. Les accords ne donnant pas suffisamment d’éléments chiffrés en termes d’objectifs, ils disposent ainsi de la possibilité sans limite de se révolter en arguant de l’inapplication ou de l’application insuffisante de telle ou telle disposition. C’est comme si l’Etat acceptait de leur signer un chèque en blanc pour la rébellion. Le propre des négociations est d’aboutir à des situations équilibrées où chaque partie mesure ce qu’il gagne et ce qu’il a à faire pour perpétuer le climat de confiance ainsi créé. Un accord qui place une des parties en rentier sans aucun effort à fournir, qui plus est sans aucune forme de légitimité et sans aucun engagement vers les populations et leur quiétude, crée les conditions de troubles ultérieurs. C’est cela qui se réalisa au nord de notre pays.
L’Etat malien a commis d’autres erreurs avec des termes imprécis dans les accords et des engagements difficilement réalisables ou vérifiables (mise en place d’assemblée inter régionale en 1992 ou de comité régional en 2006, affectation de crédits,…) mais ces dernières demeurent négligeables (elles n’ont d’ailleurs presque jamais été dénoncées par les groupes armés) à côté de celles stigmatisées ci-dessus. Il convient de les noter et d’éviter de négocier avec l’Etat d’esprit qui nous a gouvernés les vingt dernières années.
La négociation est incontournable au Nord du pays. Elle doit s’imposer. Cela n’empêchera pas l’utilisation de la force pour récupérer les villes et l’essentiel du nord dans un premier temps et ensuite pour bouter hors du territoire national toutes les forces du mal. Cependant, aucun conflit armé, à fortiori fratricide et communautaire, ne saurait être solutionné par la force armée uniquement.
Les conflits se terminent toujours par des discussions entre les parties prenantes afin de poser ensemble les bases d’un vivre ensemble, indispensable à l’instauration de la quiétude collective et au progrès socio économique du pays. Les négociations doivent être déconnectées de l’utilisation de la force. Elles pourront toujours être soutenues voire accélérées en fonction de l’évolution des rapports de force militaire. Elles doivent être entamées sans délais.
Dans toute démarche de négociation, il y a des éléments qui ne peuvent être discutés car substantiels d’un Etat responsable. Il convient de les noter pour ne jamais les remettre en cause ni de manière formelle ni par allusion. La laïcité de l’Etat est inscrite dans notre constitution et elle trouve son fondement dans la laïcité de la société malienne. Elle ne saurait être remise en cause ni globalement ni partiellement. Cela doit être clair et clairement indiqué. Le pouvoir central portant sur les aspects régaliens de l’Etat ne peut faire l’objet de négociation, aucune parcelle de cette autorité ne doit faire l’objet de transfert. C’est le cas notamment de toutes les administrations régaliennes comme les affaires étrangères, la défense nationale, la sécurité nationale, la politique financière nationale et la justice. C’est également le cas de la fonction publique nationale avec un même dispositif de gestion des agents publics quelque soit leur lieu de service ou le niveau d’exécution de leurs activités ou encore le niveau de paiement de leur rémunération. Le territoire ne sera évidemment pas un sujet de discussion. L’intégrité de notre territoire est un déterminant de notre indépendance nationale et de notre souveraineté internationale.
Il en est de même du drapeau national et de l’hymne de la République. Au niveau des forces armées et de sécurité, leur déploiement sur l’ensemble du territoire national ne doit pas être négocié. C’est un facteur de stabilité et un déterminant de souveraineté. Leur déploiement doit répondre à des impératifs de sécurité intérieure, de défense nationale et de respect des engagements internationaux. Il ne doit en aucun moment être la traduction d’ententes politiques. Il en est de mêmes des forces de sécurité, des organisations paramilitaires de sécurité (gardes, forestiers, douaniers, protection civile…). Il peut être envisagé une police municipale, locale ou régionale pour des fonctions d’ordre civile ou de sécurité de niveau primaire. Cela peut être envisagé pour tout le pays donc pour le nord également.
Nous devons également aborder les négociations avec l’objectif de ne pas répéter les mêmes erreurs que par le passé afin de jeter les bases d’une entente éventuelle qui évitera au pays de retomber dans les errements passés. Il ne faut plus constituer d’unités ethniquement homogènes dans l’armée ou dans d’autres corps de défense ou de sécurité. Dans la même veine, il n’est plus acceptable qu’une recrue décide de son lieu de service. Partout sur le territoire, un agent public doit pouvoir être déployé. Partout sur le territoire un citoyen doit se sentir chez lui. Encourageons la mobilité et la mixité pour accroître l’intégration sociale du pays ! Toute recrue dans la fonction publique doit se faire au mérite. C’est encore plus vrai pour l’armée et les forces de sécurité.
A l’inverse, toute mutinerie, toute rébellion d’un élément des forces de sécurité doivent entraîner sa radiation irrévocable des effectifs. Des mesures de désarmement, démobilisation et de réinsertion peuvent être envisagées, mais pas la réintégration sous les drapeaux ! L’Etat doit avoir des sanctuaires et la défense et la sécurité en sont les premiers. Dans le même état d’esprit, toute faveur donnée, tout droit conféré doit avoir sa contrepartie. Il ne faut plus jamais donner l’impression aux rebelles qu’ils sont dans leurs droits en demandant tout et n’importe quoi sans contrepartie. Essayons de fixer des contreparties en termes d’efforts, de performances, d’actes à poser allant dans le sens du renforcement du tissu social, de la lutte contre l’insécurité, de la génération de revenus…
Ces actes de contrepartie sont à quantifier de même que seront quantifiés tous les engagements de l’Etat pour faciliter les évaluations et les rectifications éventuelles.
Nous devons intégrer dans les discussions les communautés à travers leurs leaders, les autorités religieuses et la diaspora pour sortir du tête à tête avec certains acteurs, souvent les mêmes depuis vingt ans. Cela favorisera une plus grande appropriation populaire de futurs accords, décloisonnera quelque peu les communautés et les libérera de l’emprise de certains leaders n’ayant rien à envier aux responsables féodaux du moyen âge en Europe. Le Président Modibo Keïta a souligné cet aspect dans une de ses interventions concernant le nord, la pertinence de ces propos demeure d’actualité près de cinquante ans après !
Nous devons enfin négocier avec l’objectif d’obtenir la justice pour toutes les exactions commises pendant ces périodes de trouble. Il faut penser évidemment aux soldats suppliciés d’Aguelhok, aux viols commis sur des innocents et à toutes les autres exactions quelques soient leurs auteurs. La réconciliation nationale, la reconstruction du tissu social et le rétablissement du vivre ensemble nécessitent aussi que la justice passe. Nous ne devons pas oublier cela.
L’équipe de négociateurs de l’Etat doit être suffisamment compétente pour mener à bien les discussions avec des chances sérieuses de réussite. Elle doit est composite (des politiques, des administrateurs territoriaux, des historiens et des géographes, des hommes de culture et des traditionalistes, des spécialistes de la décentralisation et des reformes publiques, des experts des questions de ressources publiques et de finances publiques, des experts des questions de fonction publique et d’agents publics, des experts des questions de reforme territoriale en particulier de processus ayant conduit à l’autonomie de zones en Afrique ou ailleurs, des experts de droit public international, des experts des questions de répartition des revenus miniers, des spécialistes des questions de sécurité …) et contenir plusieurs ressortissants du nord. L’équipe doit travailler avec les préalables énoncés ci-dessus afin d’aboutir à des accords évitant au pays des troubles ultérieurs. Il est impérieux que le Mali sorte de cette période avec un Etat renforcé par la justice et l’équité entre les Maliens, qui bannit à jamais la féodalité et les citoyens de seconde zone au service d’une poignée de malfaiteurs nuisibles et profiteurs. Nous pouvons y arriver si nous nous armons de courage et si nous évitons d’être obnubilés par la fin des hostilités à tous les prix. Nous en avons les moyens comme nous disposons aujourd’hui d’un corpus juridique, avec le dispositif de décentralisation actuelle, pouvant servir de base à une plus grande autonomie accordée aux régions du Nord.
Nous pouvons travailler à donner plus de marge de manœuvre aux régions du nord avec un approfondissement de la décentralisation et de l’organisation des pouvoirs: un exécutif régional fort élu à travers des élections pour mettre en place une Assemblée régionale et un président avec son bureau en charge du développement et de certains sujets complexes ou transférés par l’Etat (infrastructures, économie, énergie, enseignement supérieur…), en application du Pacte national. Les communes et les cercles peuvent avoir de nouveaux domaines de compétences. Les régions collaboreront avec l’Etat dans la mise en œuvre de toutes les politiques sectorielles avec la prédominance de la règle de subsidiarité (ce que l’Etat central peut mieux faire il le conduit, ce que la région peut mieux faire elle le conduit avec les ressources appropriées). Il peut également être envisagé l’accroissement de la marge de manœuvre des trois régions du nord avec un approfondissement de la répartition des ressources minières et minérales présentes et futures et donc une plus grande responsabilité en matière d’infrastructures et d’équipement.
Pour les ressources présentes par exemple, on pourrait accepter un transfert avec une contrepartie et donner à la région des chances d’accroître les ressources à son seul avantage, pour les ressources futures on pourrait accorder 50% des revenues nets (dans une hypothèse de partage de revenus et non de partage de production) à la région avec des obligations en contrepartie.
Il est envisageable de faire bénéficier les autres régions de ces reformes qui pourront se traduire soit par une modification de nos législations soit par la signature de contrats-plan entre l’Etat central et les régions (formule plus souple et peut-être plus adaptée) dans la mise en œuvre des activités de transfert. L’Etat pourrait ainsi s’engager dans un transfert plus significatif avec une coresponsabilisation des régions, en particulier celles du nord. Ce transfert se traduirait par quelques innovations sur une période d’environ quinze ans (cinq ans pour le nord): par exemple affectation du tiers des ressources du fonds de péréquation au Nord (5 milliards de FCFA chaque année), Idem pour le fonds d’investissement des collectivités (6 milliards de FCFA), transfert de tous les projets du Budget spécial des investissements destinés au nord aux régions du nord sous l’égide des assemblées régionales (au moins 20 milliards de FCFA par an), accroissement des marges de manœuvre en matière de taxation (de niveau local et de niveau national) pour favoriser les initiatives dans ce domaine, adapter la fiscalité aux réalités locales avec un renforcement des capacités des administrations locales, transfert de certains impôts et taxes de niveau national et/ou de certains droits de douane pour permettre d’accroître les marges de manœuvres des régions en rapport avec les transferts de compétences, accroître les relations entre les établissements financiers et les collectivités pour favoriser le financement des activités. Les possibilités existent. Il faut les mettre en œuvre et transférer aux responsables locaux le devoir de réaliser les conditions d’un mieux-être pour les populations. Si on arrive à approfondir la décentralisation au point de transférer aux collectivités de véritables moyens de réaliser leur essor, nous créerons une opportunité d’ancrage démocratique et d’édification d’un leadership plus sain dans ces zones et au-delà. Personne ne pourrait ainsi accuser l’Etat central de tous les maux. Il suffirait simplement de s’organiser pour accéder démocratiquement au pouvoir local et de travailler à la réalisation de ses ambitions.
Le Mali a l’occasion de transformer la crise actuelle en opportunité pour sa démocratie, la crédibilité de son Etat, le renforcement de son armée, l’intégration de sa société et l’essor de son modèle social tant vanté ailleurs. Au tissu social fragmenté d’aujourd’hui pourrait succéder une société multiethnique, laïque, ouverte au monde, mais fortement ancrée dans sa culture et ses traditions. A l’environnement actuel caractérisé par la prolifération de tous les trafics et de tous les comportements malsains pourrait se substituer un espace de convivialité, de paix et d’entente ou la sécurité est réelle car ses premiers remparts sont les citoyens qui par leur attitude et leur aptitudes combattent fermement toute attitude fractionnaire et négative. Nous avons l’occasion de réaliser cela. Par notre ferme résolution à faire triompher la justice, l’équité, l’esprit de sacrifice, le goût de l’effort et par notre capacité à régler nos désagréments quotidiens sans remettre en cause nos intérêts à long terme !
Moussa MARA
moussamara@moussamara.com

Commentaires via Facebook :