Kako Nubukpo : « L’Afrique ne produit pas ses propres dirigeants »

ENTRETIEN. « Changeons le modèle de croissance », tel est le leitmotiv de l’économiste togolais, qui avance, dans son nouveau livre, des pistes pour faire de l’essor démographique du continent un atout.

Le ton est donné dès le premier chapitre intitulé « L’Afrique, laboratoire du néolibéralisme ». Kako Nubukpo, économiste et ancien ministre togolais, y soutient que « la tragédie grecque fut d’abord africaine ». « Au fond, c’est comme si on n’avait rien compris aux leçons de l’ajustement structurel imposé durant plus de trente ans en Afrique », se dit-il lorsqu’il assiste, effaré, aux mesures mises en place par la Troïka (Commission européenne, Banque centrale européenne, Fonds monétaire international) dans le contexte de la crise financière grecque de 2008.

L’ajustement structurel, qui désigne ces politiques d’inspiration néolibérale imposées à l’Afrique à partir des années 1980, l’a aussi marqué à titre personnel. « J’appartiens à une génération née à la fin des années 1960, et mon adolescence, c’est l’ajustement structurel. Et quand on dit que les élites africaines ne rentrent pas en Afrique, on oublie parfois que ce fut aussi un traumatisme pour la classe moyenne urbaine africaine qui n’avait plus d’avenir chez elle. Parmi les gens de ma génération qui ont eu la chance de partir, très peu sont revenus au pays. Très peu », nous dit-il.

L’urgence africaine, changeons le modèle de croissance, paru aux éditions Odile Jacob, cependant, est loin de se résumer à cette seule analyse des paradoxes des mesures élaborées par les institutions financières internationales durant ces décennies du « tout-marché ». Celui qui est devenu récemment doyen de la faculté des sciences économiques et de gestion de l’université de Lomé – il est aussi chercheur au Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (Cirad) – y passe en revue de nombreux enjeux auxquels le continent est confronté. La démographie, les migrations, le franc CFA – un de ses sujets de prédilection –, le marché commun, ou « les faux-semblants de l’émergence ». Il plaide aussi pour un retour du « politique », à travers des formes hétéroclites, et de la souveraineté. Et donne quelques raisons d’espérer. « Nous avons tout en Afrique : la terre, les travailleurs, et même les fonds quand on voit les flux de capitaux illicites qui sortent du continent. Selon la Commission économique des Nations unies pour l’Afrique, cela représente près de 80 milliards de dollars par an. C’est bien plus que les flux d’aide publique au développement et d’investissements directs étrangers », confie-t-il au Point Afrique. Éclairant.

Le Point Afrique : Pourquoi parler d’« urgence » à changer de modèle de croissance ?

Kako Nubukpo : L’idée d’« urgence » contenue dans le titre du livre renvoie à la jeunesse africaine qui arrive chaque année sur le marché du travail. Selon les chiffres de la Cnuced (Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement), ils seront 600 millions au cours des quarante prochaines années, ce qui représente 15 millions de jeunes par an. Moi qui dénonce depuis une quinzaine d’années le caractère ultrarestrictif des politiques publiques, je ne peux qu’être interpellé par le hiatus inévitable entre la forte demande d’emploi à venir et les lacunes en matière de politiques publiques volontaristes. À partir de ce constat qu’on pourrait qualifier de prospectif, j’ai donc essayé de voir comment on en était arrivé là en remontant le fil de ces 30-40 dernières années.

À travers ce cheminement, vous employez une notion récurrente pour caractériser le rapport au monde du continent africain, qui est celle d’extraversion. De quoi s’agit-il ?

L’extraversion se caractérise par une situation où les forces productives, les rapports sociaux de production, les forces intellectuelles sont davantage façonnés par l’extérieur qu’à partir des réalités locales. En Afrique, et en particulier en Afrique francophone, nous avons trois illustrations de cette extraversion. Premièrement, dans le secteur réel de l’économie, avec, par exemple, le fait d’exporter des matières premières sans les transformer sur place. Deuxièmement, dans le secteur monétaire et financier ; c’est notamment l’idée d’avoir un véhicule d’accumulation de richesses hors du continent, symbolisé par le franc CFA. Troisièmement, dans le secteur intellectuel, où on observe une importation des idéologies en vogue en Occident. Or, il semble que ces trois modalités d’extraversion se renforcent les unes les autres, pour créer finalement un système dual, au sein duquel les élites, d’un côté, et la population, de l’autre, vivent chacune leur propre histoire, mais ce n’est pas la même histoire. J’évoque d’ailleurs dès l’introduction du livre le fait que l’Afrique ne produit pas ses propres dirigeants.

Vous parlez en effet de « dirigeants offshore »…

Oui. Et cela renvoie à deux composantes. D’abord, au désir de conservation du pouvoir de la part de dirigeants souvent illégitimes – au sens de mal élus ou pas élus du tout – et qui n’ont pas de base sociale populaire dans leur pays. Ils sont donc pris en otages par le reste du monde, notamment par l’Occident, qui leur impose une vision du monde. Et s’ils y adhèrent, c’est aussi parce que leur seule chance de se maintenir au pouvoir est d’être de bons élèves de la doxa internationale, à commencer par le FMI et de la Banque mondiale. Regardez Alassane Dramane Ouattara en Côte d’Ivoire, André Milongo au Congo, ou Nicéphore Soglo au Bénin, ce sont des personnes issues des institutions financières internationales, et qui, une fois au pouvoir en Afrique, n’ont eu de cesse de répliquer ce qu’on appelle le consensus de Washington, dans des environnements qui n’étaient pas appropriés à ces politiques. Le deuxième facteur est historique. Nos intellectuels africains ont pour la plupart été formés à l’étranger et en particulier en Occident.

Vous en faites d’ailleurs partie, vous qui avez étudié en France ?

Oui, et j’ai toujours dit que j’avais été ministre de la Prospective au Togo, mais que je n’avais pas de légitimité endogène, que je ne représentais pas les populations. Même si cette expérience m’a aussi permis de mieux comprendre les enjeux du quotidien pour les populations. Mais pour revenir à la formation de nos élites postcoloniales, il y a un moment où, à moins d’être extrêmement courageux, on prend simplement la place du colonisateur. Je rappelle, et je vous renvoie aussi à l’ouvrage Les Hussards noirs de la colonie de Céline Labrune-Badiane, que la première école créée au Sénégal par Faidherbe en 1905 s’appelait l’école des Otages. Quand je travaillais à la Banque centrale des États d’Afrique de l’Ouest (BCEAO), le gouverneur et ses adjoints avaient des privilèges hérités de ceux octroyés aux Français en poste en Afrique, notamment des primes (d’éloignement, de risque, etc.). Cela aboutit à une situation où le gouverneur de la BCEAO gagne 30 000 euros par mois sur 14 mois pour assurer une mission de service public, quand la femme de ménage togolaise gagne 30 euros par mois. C’est donc aussi à travers cette construction historique que l’élite devient offshore, et cela explique bien des errements dans la gouvernance. À cet égard, soulignons qu’on parle de « gouvernance », et en particulier de « bonne gouvernance », mais on oublie de parler de vision, dont la gouvernance n’est qu’une modalité de gestion. L’ajustement structurel, pendant 35 ans, en exportant notamment le concept de « bonne gouvernance », a éludé la recherche d’un projet de société. Pour toutes ces raisons, l’extraversion intellectuelle est donc très profonde.

Comment façonner cette vision qui, selon vous, fait défaut dans de nombreux États africains ?

Quand je pilotais la vision Togo 2030, je me suis rendu compte que tout un chacun avait une vision propre de l’avenir. Mais qui prend la peine d’aller collecter les aspirations des gens à travers le pays pour élaborer un récit collectif ? La démocratie, cela ne se limite pas à des bulletins de vote infalsifiables. Les procédures de délibération collectives sont aussi à la base de ce modèle, tout comme les débats programmatiques – à l’opposé des débats de personnes que l’on voit trop souvent. Or, nos chefs d’État ont plus d’appétence pour les sommets ou les conférences internationales que pour les attentes de leurs citoyens, que l’on pourrait faire remonter en reconnaissant davantage les collectivités territoriales, la gouvernance locale et les modes d’action collective. Combien de fois vont-ils dans les provinces de nos États ?

C’est une erreur fondamentale de se dire que, parce qu’on a fait des études supérieures à l’étranger ou parce qu’on travaille pour des grands cabinets de conseil internationaux, on est compétent pour décider de la destinée d’une nation. C’est aussi la raison pour laquelle je suis sceptique vis-à-vis de tous ces plans d’émergence concoctés par des cabinets de consultants à l’affût de contrats. Ces experts font exactement ce qu’on a reproché au FMI et à la Banque mondiale. Ils ne connaissent pas les réalités locales et n’endogénisent pas les modalités de financement du développement. Au final, nos plans de développement viennent rarement des désirs des populations en Afrique.

Vous reprochez aux plans de développement élaborés à l’étranger de ne pas suffisamment s’inscrire dans le long terme. C’est une caractéristique récurrente ?

Cela a commencé par l’ajustement structurel, qui a détruit le ministère du Plan et affaibli les ministères sectoriels. C’est d’ailleurs ce qui caractérise fondamentalement le consensus de Washington : c’est une macroéconomie de court terme, il ne faut pas l’oublier. Plus de trente ans après, on a vu émerger les documents stratégiques de réduction de la pauvreté, qui, eux, avaient un horizon de trois ans. Et aujourd’hui, on passe à des plans nationaux de développement qui ont un horizon de cinq ans ! Il y a donc une sorte de retour à la planification telle qu’elle avait été mise en place au début des années 1960. Sauf qu’il y a eu beaucoup de casse entre-temps.

Vous plaidez pour redonner plus d’espace au politique. Mais pour cela, il faut aussi une fiscalité juste et un État redistributeur. Or, on constate, dans de nombreux pays, une défiance des citoyens vis-à-vis de leurs gouvernants et de leurs modes de gestion ?

À partir du moment où les populations sont convaincues qu’elles ont à leur tête ce qu’on appelle en microéconomie des gouvernements avec agenda privé, elles n’ont pas d’incitation à payer l’impôt, parce qu’elles n’ont pas sous leurs yeux de services publics auxquels elles pourraient légitimement prétendre. De surcroît, vous avez aussi la question du secteur informel, qui représente 80 % de l’économie de nos pays, voire plus parfois. Là encore, on qualifie d’informel un mode de fonctionnement traditionnel des populations et nous reprenons le registre sémantique du colonisateur. De fait, on essaie désespérément de faire entrer dans des cadres formels des modes de pensée, des façons d’être, qui ont leurs propres histoire et rationalité. Le fait est que l’économie formelle n’inclut que très peu de gens en Afrique.

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Au demeurant, nombre d’États africains misent sur l’exportation de ressources brutes pour remplir leurs caisses… Ont-ils vraiment d’autres choix ?

Je constate que nous signons de plus en plus d’accords de libre-échange avec le reste du monde, et que la tendance, impulsée par l’Organisation mondiale du commerce, va plutôt vers un désarmement tarifaire. Donc, on va percevoir de moins en moins de droits de douane. C’est le principe même de la transition fiscale.

Vous voulez dire que c’est une façon de générer des recettes qui n’est pas durable ?

Exactement. Et si on envisage de compenser ce manque à gagner par la fiscalité directe, il faudrait une base productive moins étroite. Sinon, cela revient à matraquer, comme la plupart des États le font actuellement, la classe moyenne urbaine. Or, il s’agit d’une base étroite et les taux d’imposition sont très élevés. Ce vers quoi il faut tendre, en principe, c’est une assiette large et des taux bas. Mais là encore, on bute sur l’absence de cohérence des politiques publiques. On ne peut pas accepter de faire du désarmement tarifaire et donc de réduire la fiscalité de porte, sans au préalable avoir travaillé sur les substituts possibles. On risque de se retrouver avec des États qui auront encore moins de recettes fiscales qu’aujourd’hui, mais autant de demandes sociales à satisfaire.

Le problème réside donc dans la production et la transformation des richesses. Mais ce qui me surprend, aujourd’hui, dans les orientations du FMI, c’est qu’il fait fi des tendances lourdes. Cette institution se base sur la faiblesse de l’offre productive africaine pour imposer une réduction de la demande. C’est ce qu’on appelle l’absorption. Le FMI semble ne pas comprendre que la locomotive de la croissance africaine sur le long terme sera la demande. Les politiques devraient donc plutôt agir sur les moyens d’augmenter l’offre productive. Mais on reste rivé à cette idée d’équilibre entre dépenses publiques et recettes publiques. Cela n’a aucun sens. Le processus de développement dans le monde s’est toujours articulé au crédit, qui a alimenté la production, avec des remboursements en fin de cycle.

Parmi ces pistes de production et de transformation figure le secteur de l’agriculture, qui a été complètement négligé par les rapports de développement successifs de la Banque mondiale… Comment dynamiser aujourd’hui ce secteur et donner aussi envie aux jeunes de s’y investir ?

Le rapport « Berg » de 1981 de la Banque mondiale dit qu’il ne sert à rien de viser l’autosuffisance alimentaire, qu’il est préférable de se spécialiser dans des secteurs générant des devises et d’importer l’alimentation. Il est important de le rappeler. Pour inciter des jeunes à se tourner vers l’agriculture, il faut développer des services publics, sortir des phénomènes de macrocéphalie qui caractérisent des pays comprenant une seule grande ville. Il faut créer des villes moyennes, près des centres ruraux, de façon à éviter les migrations. Ensuite, il y a trois points qui me paraissent essentiels. D’abord, augmenter la productivité, ce qui suppose la maîtrise de l’eau, la recherche variétale et la capacité à accompagner les agriculteurs – des missions qui relèvent des offices agricoles. Ensuite, il faut travailler sur le renforcement institutionnel (organisations de producteurs, services à l’agriculture, comme l’assurance, le crédit, etc.) Dans le secteur du coton, vous avez accès au crédit, aux intrants, vous pouvez miser sur la totalité d’achat de votre récolte, avec en plus un prix garanti. Mais dans les filières céréalières, vous n’avez aucun de ces services. Ce qui me renvoie au troisième défi que sont les politiques agricoles, et à la vision de l’État en la matière. Si les producteurs ont une perception aléatoire de ce que fait l’État en matière de politique agricole, ils ne peuvent pas investir. Et enfin, nous avons un système bancaire totalement extraverti, qui ne prête pas aux agriculteurs. Rappelons que la politique agricole commune dans l’Union européenne représente la moitié du budget européen, ou que le producteur américain a des soutiens qui sont 720 fois supérieurs aux soutiens dont bénéficie le producteur tanzanien. Et on voudrait les mettre sur le même marché… C’est un jeu de dupes. Et avec ce qui s’annonce sur le plan démographique en Afrique, ce n’est plus jouable, car nous parlons de la stabilité de l’ensemble de la planète. C’est pourquoi je parle d’urgence africaine.

Fin juin, les chefs d’État et de gouvernement de la Communauté économique des États d’Afrique de l’Ouest (Cedeao) se sont prononcés sur la création de l’éco, une monnaie qu’ils pourraient partager. Qu’en pensez-vous, vous qui plaidez depuis plusieurs années pour une alternative au franc CFA ?

D’abord, le fait que les nations se mettent ensemble pour avoir un destin monétaire commun me paraît être une bonne chose. Mais il ne faut pas oublier que les mêmes causes produisent les mêmes effets. Donc, si l’éco devient un CFA bis, cela ne peut pas marcher. Par rapport au CFA, j’ai toujours soutenu plusieurs exigences. Premièrement, un changement de nom, car le nom renvoie à l’identité. Deuxièmement, le déplacement des réserves de change du Trésor français vers d’autres institutions, par exemple, à la Banque des règlements internationaux à Bâle. Troisième chose, le régime de change : j’estime que nous avons besoin d’un régime flexible avec le rattachement à un panier de devises étrangères, plutôt que de rester arrimés à l’euro. Cela se répercute sur le financement de nos économies puisqu’on est confronté dans la zone franc à des taux d’intérêt à deux chiffres. Or, avec l’impératif pour notre jeunesse d’accéder à des activités génératrices de revenus et celui aussi d’être compétitif à l’export, on ne peut pas contracter des emprunts avec des taux d’intérêt à 15 %. En conséquence, si l’éco s’inscrit dans cet agenda, on peut le soutenir. Ce qui risque d’être épineux, enfin, c’est ce qui va se jouer sur le plan politique, avec un déplacement de Paris à Abuja, capitale fédérale du Nigeria, qui est la première puissance économique de la Cedeao. Parce que, au-delà de la monnaie, l’union monétaire est aussi traversée par des questions politiques, qui sous-tendent, par exemple, les questions de solidarité budgétaire, de processus d’harmonisation, de système bancaire, de marché financier… etc. Les chefs d’État francophones d’Afrique de l’Ouest sont-ils prêts à ce transfert vers Abuja ? Il y a encore toute cette transition à construire.

Vous dites qu’une Afrique industrialisée à l’horizon 2050 est tout à fait possible. À quelles conditions ?

Ces vingt dernières années, l’Afrique a enregistré le deuxième taux de croissance le plus élevé parmi les cinq continents. Mais une fois ramenée au nombre d’habitants, cette croissance est trois fois moins élevée que dans les pays émergents. Et si vous regardez les chiffres de l’évolution démographique, vous voyez que ces cinquante dernières années, tous les continents, à l’exception de l’Afrique, ont divisé au moins par deux leur démographie. L’émergence est corrélée à la maîtrise de la démographie. Si l’Afrique veut donc miser sur son dynamisme démographique et en faire un atout, il faut renforcer les politiques publiques en matière d’éducation – en mettant l’accent en particulier sur l’adéquation formation-emploi – et de planning familial – comme on l’a connu dans les années 1960. Il s’agit donc de passer d’une démographie subie à une démographie choisie, afin que les gains de productivité puissent engendrer la transformation structurelle.

Ensuite, il convient d’identifier les couleurs de l’économie, qu’il s’agisse d’économie verte sobre en carbone où l’Afrique a un fort potentiel, d’économie bleue (maritime), d’économie mauve (culture) ou d’économie transparente avec cette forte appétence de la jeunesse africaine pour le numérique. Outre la construction d’infrastructures de transport, d’énergie, de télécommunications, cela suppose d’identifier des niches porteuses pour chacune de ces filières selon les différents contextes. Par exemple, en ce qui concerne l’innovation dans le numérique, il faut passer à l’échelle de ce que j’appelle des systèmes nationaux d’innovation et de recherche, pour qu’on ne se cantonne pas à des histoires anecdotiques et intéressantes à raconter lorsque nos jeunes créent de nouvelles choses, et que ces innovations puissent s’insérer dans un processus de transformation structurelle.

Pour l’heure, ce qu’on observe en Afrique, c’est ce que l’économiste Dani Rodrik qualifie de transformation structurelle à l’envers. Le processus de désindustrialisation précoce dû à l’ajustement structurel a cassé tout ce qui était volontariste. Et aujourd’hui, les emplois migrent du primaire directement vers le tertiaire, en sautant le secteur secondaire – l’industrie. Or, c’est là que vous avez la valeur ajoutée et les emplois. Et c’est pour cela aussi qu’il y a urgence à trouver la cohérence entre les trois secteurs.

Propos recueillis par Agnès Faivre
Publié le 23/09/2019 à 09:33 | Le Point.fr

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