Afrique : le terrorisme à l’épreuve du régionalisme

Les partenariats régionaux de sécurité se sont récemment multipliés : G5 au Sahel, la Force multinationale conjointe dans le bassin du lac Tchad (plus connue sous son acronyme anglais MNJTF), centres régionaux de sécurité maritime dans le golfe de Guinée, etc. Un rapide panorama du régionalisme sécuritaire permet d’examiner ses avantages et ses inconvénients et de comprendre s’il s’agit d’une vieille idée dans une bouteille neuve ou d’une nouvelle idée dans une vieille bouteille.

De multiples initiatives

Créé dans le sillage de la crise malienne, le 16 février 2014, et structuré en décembre 2014, le G5 Sahel réunit la Mauritanie, le Mali, le Tchad, le Niger et le Burkina Faso. Cette nouvelle structure régionale a installé son secrétariat à Nouakchott, en Mauritanie, et a un mandat très large qui englobe le développement. Mais son objectif et sa motivation premiers sont bien la sécurité dans l’espace des pays membres. À ce titre, le G5 Sahel met en avant le concept de « partenariat militaire de coopération transfrontalière » et organise des opérations de sécurisation conjointes dans les zones frontalières.

En janvier 2015, pour contrer l’expansion rapide du groupe djihadiste Boko Haram, le Tchad, le Niger, le Nigeria, le Cameroun et le Bénin ont créé la Force multinationale conjointe (MNJTF) qui compterait plus de 10 000 hommes. L’Union africaine a autorisé cette initiative le 29 janvier 2015, et le porteur institutionnel de la MNJTF est une organisation régionale longtemps inconnue et inactive : la Commission du bassin du lac Tchad. Le quartier général de cette force multinationale a été installé au Tchad, son commandement est tournant entre les pays membres et l’objectif de la MNJTF est de mutualiser le renseignement et de fournir une réponse militaire coordonnée contre Boko Haram.

Depuis plusieurs années, la piraterie s’est déplacée de l’est de l’Afrique (le golfe d’Aden) à l’ouest (le golfe de Guinée). En 2013, lors d’un sommet au Cameroun, 22 pays d’Afrique centrale et d’Afrique de l’Ouest ont lancé un ambitieux projet de sécurisation maritime du golfe de Guinée. Celui-ci a été découpé en plusieurs zones maritimes et trois centres sont dédiés à leur surveillance : le Centre régional de sécurisation maritime de l’Afrique centrale (Cresmac) installé à Pointe-Noire (Congo-Brazzaville), le Centre régional de sécurisation maritime de l’Afrique de l’Ouest (Cresmao) à Abidjan (Côte d’Ivoire) et le Centre interrégional de coordination à Yaoundé au Cameroun.

Parallèlement, les organisations régionales d’Afrique de l’Ouest et d’Afrique centrale (la Cédéao et la CEEAC) ont adopté une stratégie maritime intégrée respectivement en 2009 et en 2014. La lutte contre la piraterie qui reste d’actualitéest donc désormais l’affaire d’une architecture régionale ad hoc de sécurité maritime.

Force de papier

Les nouvelles initiatives sécuritaires qui se déploient en réponse à de sérieuses menaces traduisent un double échec : l’échec des réponses purement nationales et l’échec de l’ancien régionalisme sécuritaire incarné par l’Architecture de paix et de sécurité africaine (l’Apsa).

Aucun des pays menacés par les pirates ou les djihadistes n’est en mesure de faire face à ces nouveaux défis sécuritaires transnationaux. En 2012, les islamistes ont facilement mis l’armée malienne en déroute et se seraient emparés de Bamako sans l’intervention militaire française. À partir de son bastion au nord-est du Nigeria, Boko Haram a surpris et bousculé les forces nigérianes avant d’étendre sa campagne d’attentats aux pays voisins (Tchad, Niger et Cameroun). Dans le golfe de Guinée, l’absence de moyens de surveillance de leur espace maritime par les pays côtiers a permis aux pirates d’étendre leurs opérations à partir du delta du Niger de l’Angola à la Côte d’Ivoire.

L’Apsa conçue pour maintenir la paix et la sécurité sur le continent était déjà un régionalisme sécuritaire bloqué par la réticence des États africains à lui fournir un bras armé. Non seulement l’Union africaine devait disposer d’une Force africaine en attente (FAA), mais celle-ci devait se décliner au niveau des communautés régionales (SADC, Cédéao, EAC, CEEAC). Or, depuis 2005, la Force africaine en attente, qui devait comprendre une capacité rapide de déploiement, est toujours… en attente d’être créée. La première feuille de route pour créer la FAA date de 2005 et, malgré leurs « efforts soutenus », l’Union africaine et les communautés régionales ne sont toujours pas dotées de forces efficientes et rapidement déployables.

La crise malienne a porté un rude coup à la crédibilité de l’Union africaine en révélant au grand public ce que tous les experts savaient déjà : les efforts d’opérationnalisation de la FAA étaient plus théoriques que réels. Les leçons de cette humiliation ont presque été tirées. Dès 2013, l’UA a décidé de mettre en place une Capacité africaine de réponse immédiate aux crises (Caric) de 5 000 hommes répartis en groupements tactiques capables de se déployer rapidement. Mais alors qu’elle était censée pallier le retard de mise en œuvre de la FAA et être opérationnelle en 2015, la Caric est une force de papier toujours en discussion à Addis-Abeba.

Coopérations à la carte

Dans un contexte où les menaces se font plus pressantes et où le système de sécurité continental est paralysé, les nouveaux partenariats régionaux de sécurité paraissent être la plus pragmatique des réponses. En effet, à l’inverse de l’UA et des communautés régionales, il s’agit d’alliances militaires ad hoc, des « coalition of the willing » au sens de Georges W. Bush, mais avec l’aval des Nations unies et de l’Union africaine.

En font partie ceux qui le souhaitent, c’est-à-dire ceux qui ont pris conscience de la nécessité d’une action sécuritaire commune dont la définition reste générale. Ni le format de l’alliance ni son contenu ne sont contraignants. La MNJTF est, par exemple, composée de quatre des six pays membres de la Commission du bassin du lac Tchad et le Bénin – qui ne fait pas partie du bassin du lac Tchad – s’est joint à la MNJTF. Leur logique n’est pas celle du découpage institutionnel de l’Afrique en cinq grandes régions incarnées par des structures régionales mais celle de la géographie de la menace. Ainsi le Sénégal, qui n’a pas connu les attaques d’AQMI, ne fait pas partie du G5 Sahel.

Le G5 Sahel prône une coopération à la carte pour sécuriser les zones frontalières : ses membres sont invités à travailler en bilatéral ou en trilatéral avec un état-major ad hoc pour mener des opérations là où ils les estiment nécessaires en attendant la création d’un commandement permanent. Ainsi, en 2016, les forces nigériennes, tchadiennes et françaises ont monté l’opération « Michi » afin de perturber les flux logistiques des groupes armés aux confins du Tchad et du Niger (triangle Madama-Korizo-Zouar).

Ces alliances circonstancielles sont plus souples et plus opérationnelles que les grandes messes sécuritaires et le régionalisme institutionnel. D’une part, elles ont moins de membres : le G5 Sahel a strictement les mêmes buts que le Processus de Nouakchott lancé par l’Union africaine en 2013 (renforcer la coopération sécuritaire et échanger le renseignement) mais compte cinq pays au lieu de onze. D’autre part, ces alliances ad hoc ne sont pas assujetties à la bureaucratie des communautés régionales et à leurs jeux de pouvoir stériles. Elles ont des mécanismes de décision plus courts et donc plus rapides et se décrivent comme « une solution adaptée, collective et évolutive contre le terrorisme ».

Géopolitique de la souveraineté et de la méfiance

Malgré le développement rapide de cette nouvelle idée sécuritaire, il ne faut pas exagérer la régionalisation de l’action militaire. Les relations entre les États africains restent dominées par une géopolitique de la souveraineté et de la méfiance.

Premièrement, qu’il s’agisse de lutter contre les djihadistes ou les pirates, les gouvernements africains ont exclu de mutualiser leurs forces et de créer une force régionale en tant que telle, à savoir des unités militaires multinationales sous commandement unique. La terminologie est ici trompeuse : de nombreux documents officiels emploient la notion de force multinationale ou régionale pour désigner des opérations planifiées conjointement et conduites par des forces nationales.

Deuxièmement, face à des groupes armés qui se jouent des frontières, le régionalisme sécuritaire réaffirme l’intangibilité de celles-ci. Le G5 Sahel, la MNJTF et l’architecture de sécurité maritime prévoient des patrouilles et opérations conjointes dans les zones frontalières, pas au-delà. Le projet de force conjointe du G5 Sahel précise qu’« en dehors des situations exceptionnelles », les forces de chaque État doivent rester à l’intérieur de leurs frontières et que des règles d’engagement claires (écartant toute implication ou interférence dans les problèmes propres aux États) doivent être conçues. La plus grande audace de la MNJTF consiste à octroyer un droit de poursuite réciproque d’une dizaine de kilomètres aux armées des pays membres contre les djihadistes de Boko Haram. Les forces qui font partie de la MNJTF dans un pays sont les forces de ce pays.

Les offensives conjointes, comme celle contre le bastion de Boko Haram dans la forêt de la Sambisa menée en décembre 2016 par les forces nigérianes et camerounaises, sont des exceptions. Au plan sécuritaire, la règle du « chacun chez soi » reste de mise. Ainsi les troupes tchadiennes qui ont porté l’estoc contre Boko Haram au début de l’année 2015 au Nigeria et au Cameroun sont rapidement rentrées chez elles. Malgré l’urgence à contrer Boko Haram et l’accord des gouvernements concernés, des voix critiques s’étaient élevées au Cameroun et au Nigeria contre cette expédition tchadienne.

La force « multinationale » visant à lutter contre l’insécurité dans la zone du Liptako-Gourma qui vient d’être décidée par le Niger, le Burkina Faso et le Mali à la fin du mois de janvier est calquée sur la MNJTF et ne devrait donc pas déroger au principe du « chacun chez soi ».

Coquilles vides et coquilles pleines

Par ailleurs, pour être efficace, le régionalisme sécuritaire ne doit pas seulement reposer sur les affinités électives de certains gouvernements, il doit avoir le « bon périmètre ». Le format resserré de ces coalitions est un atout certain mais à condition que le périmètre de la coalition corresponde à la géographie de la menace – celle-ci évoluant rapidement.

Est-il en effet judicieux de ne pas inclure l’Algérie, le Sénégal et la Côte d’Ivoire dans le G5 Sahel ? La Côte d’Ivoire a été victime d’un attentat djihadiste en mars 2016 et l’exclusion d’Alger, qui a joué le rôle de médiateur entre le gouvernement malien et les groupes armés, se comprend par une certaine défiance des gouvernements sahéliens à son égard. L’exclusion du Sénégal est due au fait que ce pays n’ait pas encore été victime du terrorisme, mais ne faudrait-il pas l’inclure dans le G5 Sahel avant un attentat plutôt qu’après ? À l’inverse, plus au sud, l’architecture maritime de sécurité dans le golfe de Guinée ambitionne de contrôler la mer du Cap-Vert à l’Angola, ce qui rappelle l’adage « qui trop embrasse mal étreint ».

À terme, les nouveaux partenariats de sécurité du XXIe siècle risquent de s’institutionnaliser et d’avoir les mêmes défauts de fonctionnement que les structures régionales créées au XXe siècle. La seule certitude au sujet du radicalisme islamiste et de la piraterie est le fait que ces périls ne sont pas passagers mais durables. Avec le temps va s’enclencher une dynamique d’institutionnalisation de ces coalitions ad hoc qui fera surgir les travers habituels des organisations régionales africaines : mécanisme de décision ultra-centralisé, lourdeur bureaucratique, rivalité entre pays pour les postes, absence de financement africain, duplication des mêmes projets, etc.

Ainsi, le G5 Sahel a mis deux ans pour élaborer son concept de force conjointe (c’est chose faite depuis la résolution du 5 février dernier) et ce concept n’est qu’une copie de la Caric de l’Union africaine qui se heurte strictement au même problème-clé : le manque d’argent.

Dans un paysage institutionnel saturé par des organisations multilatérales inefficaces (8 organisations régionales sont chargées de la paix et de la sécurité en Afrique), l’intérêt de nouvelles structures régionales qui sont toutes en quête de financement auprès des mêmes bailleurs risque de vite s’émousser.

Plus que jamais la rationalisation des structures régionales est nécessaire en Afrique. Hier, elle l’était dans le domaine du développement ; aujourd’hui, elle l’est dans le domaine de la sécurité. En refusant de faire cette rationalisation, les gouvernements africains en laissent le soin aux bailleurs qui décideront quelles seront demain les organisations de sécurité qui seront des coquilles vides et des coquilles pleines.

* Thierry Vircoulon est spécialiste en analyse et économie politique des conflits, réforme du secteur de la sécurité, gouvernance des ressources naturelles, reconstruction post-conflit.