Respect du principe de non-ingérence dans les affaires intérieures du Mali : Une obligation juridique pour l’ONU, la France et les autres…

Lorsqu’on entend les maliens parler des rapports entre le Mali et la communauté  internationale, on a l’impression qu’ils croient : 1- que le Mali n’existe pas en tant qu’Etat souverain ; 2- que l’ONU, la France et d’autres pays ont droit de vie ou de mort sur le Mali ; 3- que la communauté internationale est une forêt sauvage où règnent l’anarchie et la loi du plus fort. Il s’agit là d’une vision profane ou erronée des choses, pour la simple et bonne raison que c’est bien parce que le Mali est un pays souverain que l’ONU et tous les pays du monde, grands ou petits, doivent s’abstenir de s’ingérer dans les affaires intérieures de notre pays. Analyse de Salifou Fomba, professeur de droit, ancien membre de commission de l’ONU, ancien conseiller au ministère des Affaires étrangères.

Ce principe fondamental, dont la violation est sanctionnée par la Cour internationale de justice de la Haye, est clairement consacré par : a- la charte de l’ONU, b- la résolution 2625 de l’Assemblée générale qui consacre les grands principes du droit international coutumier, et, c- la résolution 36/103 du même organe qui déclare l’ingérence inadmissible

Bref, le lecteur trouvera dans cet article des informations importantes sur les points suivants :

1- la nature juridique de l’ONU et la liberté d’action du Mali à l’égard de la charte des Nations Unies;

2- la non-intervention de l’ONU dans les affaires intérieures du Mali : le principe et l’exception ;

3-la non-ingérence de la France et des autres pays dans les affaires intérieures du Mali : les règles à respecter ;

4- les conclusions importantes sur le rôle du gouvernement malien.

Nature juridique de l’ONU et Liberté d’action du Mali à l’égard de la charte des Nations Unies:

Avant de décrire le principe de non-intervention de l’ONU dans les affaires intérieures du Mali et l’exception dont il est assorti, il convient d’informer le lecteur non juriste internationaliste sur la nature juridique de l’ONU et la liberté d’action du Mali à l’égard de la charte des Nation Unies.

A1- Nature juridique de l’ONU : il faut savoir :

• que l’ONU n’est pas un Etat, encore moins un super-Etat. Elle n’est rien d’autre qu’une organisation intergouvernementale, c’est-à-dire une association d’Etats souverains à laquelle on adhère librement. Si par extraordinaire le Mali le voulait, il pourrait même se retirer de l’ONU, c’est ce qui ressort des travaux préparatoires de la conférence de San Francisco, car, dans le silence de la charte de 1945 sur la question du droit de retrait, c’est la souveraineté de l’Etat qui l’emporte in fine. Ainsi l’Indonésie s’est retirée de l’ONU pendant un an en 1965, même si l’ONU en a fait une interprétation juridique subtile et positive en disant que ce n’était pas une dénonciation formelle de la charte en tant que traité international, mais plutôt une simple suspension de la coopération entre l’Indonésie et l’ONU ;
• que l’ONU est composée de deux catégories de membres, d’une part les membres dits originaires, c’est-à-dire les pays qui ont signé puis ratifié la charte de 1945, et d’autre part les membres dits admis ;
• que l’admission est subordonnée, au moins théoriquement, à la soumission du pays candidat au test du respect des 5 conditions de fond suivantes : être un Etat ; rester pacifique ; accepter les obligations de la charte de 1945 ; pouvoir remplir ces obligations ; et accepter de le faire ;
• que le Mali a été admis à l’ONU le 28 Septembre 1960, après avoir bénéficié en fait de la vague d’admissions quasi-automatiques issue du mouvement de décolonisation ;
• que le Mali est tenu au respect du principe «pacta sunt servanda» ;
• que la procédure d’admission comprend les phases suivantes :
• l’Etat candidat rédige une demande d’admission à l’ONU, dans laquelle il fait la déclaration usuelle d’acceptation des obligations contenues dans la charte des Nations-Unies ;
• cette demande est transmise au Secrétaire général de l’ONU ;
• la demande est d’abord traitée par le Conseil de sécurité qui l’examine ;
• l’admission se fait ensuite par décision de l’Assemblée générale sur recommandation du Conseil de sécurité.

A2- Liberté d’action du Mali à l’égard de la Charte des Nations Unies : Il faut savoir :

• que la qualité de membre d’une organisation internationale confère des droits et impose des devoirs à son titulaire c’est pourquoi le Mali a accepté de respecter toutes les obligations contenues dans la charte de 1945 ;
• que par conséquent, le Mali a accepté l’exception au principe de non-intervention de l’ONU dans les affaires intérieures des Etats, telle que formulée à la fin du paragraphe 7 de l’article2 de la charte, autrement dit l’obligation de ne pas invoquer l’argument de la souveraineté ou de la compétence nationale pour empêcher l’exercice des pouvoirs coercitifs du Conseil de sécurité en vertu du chapitre VII de la charte ;
• qu’il restait néanmoins possible pour le Mali, du moins théoriquement, de formuler sa demande d’admission à l’ONU en 1960 selon les options suivantes :
• première option: faire une demande assortie d’aucune réserve ou déclaration interprétative, donc accepter l’article 2 paragraphe 7 de la charte tel quel dans son esprit et sa lettre ;
• deuxième option: faire une demande assortie d’une réserve à effet d’exclusion, donc accepter l’article 2 paragraphe7 mais en excluant l’application au Mali de la phrase portant exception au principe de non-intervention de l’ONU dans les affaires intérieures des Etats ;
• troisième option: faire une demande assortie d’une réserve à effet modificateur, donc accepter la phrase portant exception au principe de non-intervention, mais en en modifiant l’effet juridique, c’est-à-dire en déterminant la mesure concrète de la modification de la portée de l’engagement du Mali à l’égard de l’exception;
• quatrième option: faire une demande assortie d’une simple déclaration interprétative à effet clarificateur, donc accepter la phrase portant exception au principe de non-intervention, mais en en précisant simplement le sens ou la portée sans affecter l’étendue de l’engagement juridique du Mali.

A3- Limites techniques à la formulation de réserves à la charte des Nations-Unies : Il faut savoir : 1-que la charte est muette sur la question des réserves ; 2-que cela n’empêche pas un Etat d’émettre une réserve, à condition toutefois que celle-ci ne soit pas incompatible avec l’objet et le but du traité, conformément à la théorie générale des traités et à la jurisprudence internationale; 3-que la réserve à un traité constitutif d’une organisation internationale doit être acceptée par l’organe compétent de l’organisation, à moins que ledit traité n’en dispose autrement.

Non-intervention de l’ONU dans les affaires intérieures du Mali : le principe et l’exception.

Le principe de non-intervention de l’ONU:

Le principe de non-intervention de l’ONU dans les affaires intérieures des Etats est clairement consacré par l’article 2 paragraphe 7 de la charte des Nations-Unies. En appliquant sa portée au Mali, voici les 2 règles qu’il contient : a- première règle : aucune disposition de la charte n’autorise les Nations-Unies à intervenir dans des affaires qui relèvent essentiellement de la compétence nationale du Mali. Commentaire : ce qui est au cœur du débat ici, c’est l’interprétation de l’expression « compétence essentiellement nationale » ; par ailleurs, on parle de « domaine réservé de l’Etat », ou de « compétence exclusive » ; aussi serait-il intéressant de connaitre le point de vue du Mali sur cette question ; c’est le lieu de rappeler que c’est le Directeur des affaires juridiques du Ministère des Affaires Etrangères qui est le conseiller juridique du gouvernement pour les questions de droit international ; b- deuxième règle : aucune disposition de la charte n’oblige le Mali à soumettre des affaires de ce genre à une procédure de règlement aux termes de la charte. Commentaire : admettons que le gouvernement malien ait estimé que la crise du Nord était une question qui relevait essentiellement de la compétence nationale, rien ne l’obligeait alors à recourir à une procédure de règlement en vertu de la charte. Il faut savoir que du point de vue de la terminologie, la charte des Nations-Unies fait une distinction entre les mots « différends », « affaires », « situations », et « questions », tout en en tirant des conséquences  quant à l’étendue des pouvoirs des organes et à leur saisine, mais sans en donner la moindre définition technique. C’est aussi le lieu de rappeler à l’opinion profane que c’est à la demande expresse du Mali -voir la lettre du 25 Mars 2013 adressée par le gouvernement malien au secrétaire général de l’ONU- que la MINUSMA a été créée et établie au Mali. On voit ainsi que c’est le consentement du Mali qui est à l’origine de l’intervention de l’ONU, étant entendu qu’en qualifiant juridiquement la situation qui prévalait au Mali de « menace contre la paix et la sécurité internationales » et en agissant en vertu du fameux chapitre VII de la charte, l’intervention de l’ONU trouve désormais un fondement juridique unilatéral et contraignant. Ce qui n’empêche absolument pas le Mali de demander le retrait de la MINUSMA, s’il venait à considérer que celle-ci s’est révélée inutile, inefficace ou n’a pas répondu à ses attentes.

 L’exception au principe de non-intervention de l’ONU:

• l’énoncé de l’exception au principe de non intervention de l’ONU: La seule exception au principe de non-ingérence de l’ONU dans les affaires intérieures du Mali est expressément énoncée à la fin du paragraphe 7 de l’article 2 de la charte comme suit : « ce principe ne porte en rien atteinte à l’application des mesures de coercition prévues au chapitre VII»; en d’autres termes, on peut même ignorer le principe de la souveraineté de l’Etat s’il est contraire à la mission essentielle du Conseil de sécurité qui est de sauvegarder la paix et la sécurité internationales.

Pour l’essentiel, il faut retenir ici : 1-que les situations qui justifient le recours aux pouvoirs coercitifs prévus au chapitre VII sont citées à l’article 39 de la charte de Nations Unies, à savoir les cas de « menace contre la paix », les cas de « rupture de la paix », et les cas d’ « acte d’agression » ; 2-que la charte ne donne de ces expressions aucune définition technique ; 3-que celles-ci posent à l’évidence de gros problèmes d’interprétation ; 4-qu’il est par conséquent fondamental de connaitre d’une part l’interprétation qu’en fait l’ONU, et d’autre part celle qu’en fait le Mali à travers l’analyse du conseiller juridique du gouvernement, pour savoir : a-si les 2 positions juridiques sont concordantes ; b-ou si elles sont au contraire discordantes, ce qui peut alors être une source de friction, de tension ou de contentieux entre le Mali et l’ONU ; 5-que c’est le Conseil de sécurité : a-qui constate s’il existe une des situations justifiant l’utilisation des « pouvoirs exceptionnels » du chapitre VII ; b-et qui choisit la réponse à donner à telle ou telle situation ; 6-que la question fondamentale qui se pose ici est de savoir si le Conseil de sécurité peut agir au-delà des limites constitutionnelles  définies par la charte de l’ONU, question sur laquelle il serait intéressant de connaitre l’avis du gouvernement malien.

• l’interprétation et l’application de l’exception au principe de non intervention de l’ONU: l’article 2 paragraphe 7 de la charte a été invoqué plusieurs fois devant le Conseil de Sécurité ou l’Assemblée générale de l’ONU. Dans ces cas, les Etats concernés soutenaient la thèse de la compétence nationale, et s’opposaient à l’ouverture d’un débat sur ces affaires à New York. Mais les organes de l’ONU ont fait une interprétation restrictive du paragraphe 7 de l’article 2, en disant que cette disposition de la charte : i- n’interdit pas une discussion même suivie de l’adoption d’une recommandation, ii- mais interdit seulement une intervention, laquelle suppose une action en vue d’imposer aux Etats un comportement déterminé. Le concept d’intervention recouvre un large éventail de mesures. Ainsi, le Conseil de sécurité peut, dans certains cas, intervenir dans des conflits internes en autorisant la création de « couloirs de sécurité » et de « zones de sécurité » dans les zones de conflit, imposer des sanctions aux Etats « récalcitrants » etc. Bref, le Conseil de Sécurité et l’Assemblée générale se sont surtout réservés le droit de vérifier, cas par cas, si l’affaire en cause, entrait bien dans le domaine réservé de l’Etat. C’est ainsi que l’utilisation extensive de la notion de « menace contre la paix » a servi de justification à la création de multiples opérations de maintien de la paix, y compris dans un contexte de conflits armés internes ; tel est d’ailleurs le cas de la MINUSMA.

 C-Non-ingérence de la France et des autres Etats dans les affaires intérieures du Mali : les règles à respecter

Le principe de non-ingérence d’un Etat dans les affaires intérieures d’un autre Etat est clairement consacré par la résolution 2625 de l’Assemblée générale de l’ONU de 1970. En transposant son contenu au cas du Mali, voici la liste des règles que la France et les autres pays étrangers doivent respecter à l’égard du Mali : 1- première règle : aucun Etat ni groupe d’Etats n’a le droit d’intervenir, directement ou indirectement, pour quelque raison que ce soit, dans les affaires intérieures ou extérieures du Mali. Commentaire : Il apparait clairement ici que : a- l’intervention peut être le fait d’un seul Etat ou d’un groupe d’Etats, b- qu’elle peut prendre la forme directe ou indirecte, c- qu’elle est absolument injustifiable, d- qu’elle peut concerner les affaires intérieures ou les relations extérieures de l’Etat ; 2- deuxième règle : non seulement l’intervention armée, mais aussi toute autre forme d’ingérence ou toute menace, dirigées contre la personnalité du Mali ou contre ses éléments politiques, économiques et culturels, sont contraires au droit international. Commentaire : On voit ici, et cela est très important, que le droit international interditde porter atteinte à la personnalité et aux droits du Mali, ou à son système politique, économique et culturel ; que cela se fasse au moyen d’une intervention armée, ou de toute autre forme d’ingérence ou de toute menace ; 3- troisième règle : aucun Etat ne peut appliquer ni encourager l’usage de mesures économiques, politiques, ou de toute autre nature : a- pour contraindre le Mali à subordonner l’exercice de ses droits souverains, et b- pour obtenir du Mali des avantages de quelque ordre que ce soit. Commentaire : ici, le droit international interdit à tout Etat le recours à des moyens de pression d’ordre économique, politique ou autre pour contraindre le Mali à subordonner l’exercice de ses droits souverains à la volonté dudit Etat et aux intérêts avoués ou inavoués  de ce dernier ; 4- quatrième règle : tous les Etats doivent s’abstenir d’organiser, d’aider, de fomenter, de financer, d’encourager ou de tolérer des activités armées  subversives ou terroristes destinées à changer par la violence le régime politique du Mali ainsi que d’intervenir dans les luttes intestines du Mali. Commentaire : deux obligations importantes pèsent ici sur les Etats étrangers, à savoir : a- ne pas participer directement ou indirectement à des activités armées subversives ou terroristes visant à changer par la violence le régime politique du Mali, b- ne pas intervenir dans les luttes intestines du Mali ou les « querelles purement maliano-maliennes » ; 5- cinquième règle : tout Etat doit s’abstenir : a- de favoriser, d’encourager ou d’appuyer, directement ou indirectement, les activités de rébellion ou de sécession sur le territoire malien, sous quelque prétexte que ce soit, et b- de toute action tendant à briser l’unité ou à saper ou à compromettre l’ordre politique du Mali. Commentaire : voilà qui vient clarifier la ligne de conduite à tenir par les pays étrangers dans un contexte de velléité de rébellion ou de sécession au Mali. Cette obligation  de comportement est dictée par l’alinéa f, de la section II de la résolution 36/103 de l’Assemblée générale de l’ONU du 9 décembre 1981 ; 6- sixième règle : l’usage de la force pour priver le peuple malien de son identité nationale constitue une violation de ses droits inaliénables et du principe de non-intervention ; 7- septième règle : le Mali a le droit inaliénable de choisir son système politique, économique, social et culturel sans aucune forme d’ingérence de la part d’un autre Etat. Commentaire : tout Etat, Etats Unis, France ou autre, qui viendrait à violer une ou plusieurs de ces règles à l’encontre du Mali, pourrait être attaqué par le gouvernement malien devant la Cour internationale de justice de la Haye, balayant ainsi du revers de la main toute affirmation profane selon laquelle le Mali ne peut rien faire contre la France

D-Conclusions importantes sur le rôle du gouvernement malien :

Le gouvernement malien doit savoir et se convaincre définitivement :  1-que le Mali est juridiquement égal à tous les Etats de la planète, conformément à la Charte des Nations-Unies et à la résolution 2625 de l’Assemblée générale de l’ONU ; 2- que même le statut de membres permanents du Conseil de sécurité jouissant du droit de veto, ne met pas des pays comme les Etats-Unis, à fortiori la France au-dessus de la loi internationale, ni ne les exonère de leur devoir de respecter les principes fondamentaux du droit international, ni ne leur confère un droit de traitement inégal devant la Cour internationale de justice ; 3- que le principe de non-ingérence dans les affaires intérieures d’un Etat est un principe de droit international coutumier universellement applicable ; 4- que tout fait internationalement illicite d’un Etat ou d’une organisation internationale engage la responsabilité internationale de celui-ci ou de celle-ci ; 5- que la violation du principe de non-ingérence dans les affaires intérieures du Mali par tout Etat ou toute organisation internationale, en dehors de cas juridiquement consentis ou prévus, engage la responsabilité internationale de son auteur ; 6- que la jurisprudence de la Cour internationale de justice de la Haye est clairement et solidement établie à cet égard ; 7- que le Mali doit donc se faire respecter en veillant au respect systématique et strict du principe de non-ingérence à son égard ; 8- que c’est le droit international lui-même qui protège le Mali et lui donne les moyens de se défendre ; 9- qu’à cette fin, les projets d’articles de la commission du droit international de l’ONU de 2001 et 2011 portant codification de la responsabilité internationale des Etats et des organisations internationales, constituent un précieux outil de travail entre les mains du conseiller juridique du gouvernement, le « Monsieur droit international du Mali » ; 10-qu’il serait utile et avantageux, pour accroitre les moyens juridiques de défense du Mali, de faire la déclaration d’acceptation de la juridiction obligatoire de la Cour internationale de justice conformément à l’article 36 par.2 du statut de la Cour mondiale, quitte à l’assortir de réserves appropriées à définir, etc. .

Par Dr Salifou FOMBA

Professeur de droit international à l’Université de Bamako ; Ancien membre et vice-président de la commission du droit international de l’ONU à Genève ; Ancien membre et rapporteur de la commission d’enquête du Conseil de sécurité de l’ONU sur le génocide au Rwanda ; Ancien conseiller technique au ministère des affaires étrangères ; Ancien conseiller technique au ministère des maliens  de l’extérieur et au ministère des droits de l’homme et des relations avec les institutions

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