Prorogation du mandat des députés au Mali : Légalité et opportunité !

S’interroger sur la légalité, ou plutôt la constitutionnalité de la prorogation du mandat des députés revient à se poser la question suivante : est-ce que la loi n°2019-005 du 29 juin 2019 portant loi organique relative à la prorogation du mandat des députés l’Assemblée nationale est conforme à la Constitution ?

Mais le texte constitutionnel n’est pas la seule source du Droit constitutionnel. C’est pourquoi, après avoir examiné la question en rapport avec la Constitution, nous irons beaucoup plus loin en vérifiant si la prorogation est également conforme aux autres sources du Droit constitutionnel, car elles seules permettent d’embrasser toute la diversité de la matière constitutionnelle. Une démarche logique et lapidaire nous conduit donc à confronter la prorogation aux différentes sources du Droit constitutionnel. La source formelle première est la Constitution elle-même, fruit du pouvoir constituant souverain mais ce droit va bien au-delà du seul texte constitutionnel et se construit autour des acteurs, à commencer par le juge constitutionnel dont la fonction interprétative joue un rôle majeur dans le constitutionnalisme moderne, au même titre que la coutume ou la pratique constitutionnelle.

LA PROROGATION DU MANDAT DES DEPUTES AU REGARD DE LA CONSTITUTION DU MALI DU 25 FEVRIER 1992

Le lexique des termes juridiques (Editions Dalloz, 2014) définit la Constitution au sens matériel comme « l’ensemble des règles écrites qui déterminent la forme de l’Etat, l’organisation de ses institutions, la dévolution et les conditions d’exercice du pouvoir ». Celle en vigueur au Mali fait de l’Assemblée nationale la troisième institution constitutionnelle. Son article 61 y afférent est ainsi libellé: « Les députés sont élus pour cinq ans au suffrage universel direct. Une loi fixe les modalités de cette élection ». Cet article, et d’ailleurs aucun autre de la Constitution ou d’une quelconque loi en vigueur en République du Mali, ne prévoit la possibilité de proroger le mandat des députés, arrivé à terme. Alors, puisqu’aucune règle de nature constitutionnelle ou législative n’a prévu la prorogation du mandat des députés, celle-ci ne saurait, sous l’angle pur du légalisme, être en conformité avec la Constitution du Mali du 25 février 1992.

LA PROROGATION DU MANDAT DES DEPUTES AU REGARD DE LA FONCTION INTERPRETATIVE DU JUGE CONSTITUTIONNEL MALIEN

« Faire du droit constitutionnel, c’est interpréter la Constitution ou les actes normatifs qui l’appliquent », affirme le constitutionnaliste Otto PFERSMANN. Donc, pour reprendre Nathalie BERNARD-MAUGIRON, le juge constitutionnel joue « le rôle d’interprète authentique et de gardien de la Constitution », surtout lorsque le texte constitutionnel est polysémique, équivoque, obscur ou imprécis. Cependant, cette fonction d’interprétation est rigoureusement encadrée pour éviter que le juge constitutionnel, par le biais d’une interprétation faite à sa guise, ne se substitue à la volonté du peuple en dénaturant la substance de la règle constitutionnelle. Le sacro-saint principe qui encadre l’interprétation de la Constitution par le juge constitutionnel est celui qui voudrait que le juge soit « le serviteur de la loi ». Ce principe est inhérent à la finalité même de l’interprétation qui est définie par le dictionnaire de Droit constitutionnel de Michel De VILLIERS et Armel Le DIVELLEC comme une « opération consistant à attribuer une signification à un énoncé textuel, par exemple un article de la Constitution ». A ce titre, le juge constitutionnel se borne à expliquer en des termes plus clairs et plus accessibles, une disposition textuelle qui peut prêter à confusion ou dont la portée n’est pas explicite. Or, en l’espèce, pour que le juge constitutionnel malien puisse interpréter la Constitution à l’effet d’en déduire si une prorogation du mandat législatif est possible ou pas, encore faudrait-il que cette disposition existe dans la Constitution, car l’interprète se fonde toujours sur « un énoncé textuel, un article constitutionnel » pour mieux l’expliciter.

Alors, en l’absence d’un article qui traite spécifiquement et expressément de la matière, la Cour constitutionnelle du Mali, dans son avis n°2018-002/CCM du 12 octobre 2018, a entendu considérer l’article 85, alinéa 2 de la Constitution comme étant un fondement possible à la prorogation du mandat législatif. Cet article est ainsi libellé : « elle [la Cour constitutionnelle] est l’organe régulateur du fonctionnement des institutions et de l’activité des pouvoirs publics ». Un tel raisonnement nous parait inapproprié car l’énoncé en question se rapporte au fonctionnement des institutions et à l’activité des pouvoirs publics, et en l’extrapolant à la durée du mandat parlementaire, l’interprète risque d’ajouter à l’article 85 un élément nouveau non prévu par le constituant. C’est pourquoi, une telle interprétation extensive est en porte-à-faux avec les trois méthodes d’interprétation généralement admises en Droit constitutionnel, à savoir l’interprétation littérale (liée à la lettre du texte constitutionnel), l’interprétation exégétique (liée à l’intention du constituant) et l’interprétation téléologique (liée à la finalité du texte). Donc, au regard de tout ce qui précède, nous pensons que l’avis n°2018-001/CCM du 12 septembre 2018 de la Cour constitutionnelle qui avait dans un premier temps estimé qu’aucune prorogation n’était possible dans le silence de la Constitution, est conforme à cette lecture. Il sied alors de rappeler que la règle constitutionnelle s’impose au juge constitutionnel  qui n’est point législateur et pour reprendre les propos de Daniel LABETOULLE, ancien président de section au Conseil d’État français, le juge constitutionnel « ne doit pas confondre les rôles et  céder à la tentation d’améliorer la règle dont on doit seulement expliciter la portée ou apprécier la validité ».

LA PROROGATION DU MANDAT DES DEPUTES AU REGARD DE LA COUTUME CONSTITUTIONNELLE

La coutume peut se définir comme un usage, une habitude sociale. En Droit constitutionnel, nous parlons de coutume constitutionnelle pour désigner l’ensemble des règles non écrites résultant de précédents concordants, règles qui sont respectées par les pouvoirs publics d’un Etat. Le Mali n’est pas le seul pays africain à être confronté, à un moment donné de son histoire institutionnelle, à l’épineuse question de la prorogation du mandat parlementaire. Nous verrons donc la pratique observée face à la question dans certains pays africains ayant à peu près la même constitution que le Mali en termes de contenu.

D’abord, au Burkina Faso dont la Constitution était initialement silencieuse sur la prorogation du mandat des députés, l’article 81 qui est le correspondant de l’article 61 de la Constitution du Mali, a été modifié par la loi constitutionnelle n°023/2012/AN du 18 mai 2012 pour prévoir expressément la possibilité de proroger le mandat des députés. Le nouvel article 81 de la Constitution Burkinabè est désormais ainsi rédigé : « La durée du mandat est de cinq ans pour les députés et de six ans pour les sénateurs. Toutefois, par dérogation à l’alinéa ci-dessus et en cas de force majeure ou de nécessité exprimée par le Gouvernement et reconnue par le Parlement à la majorité absolue des voix des membres composant le Parlement, la durée de la législature peut être prorogée jusqu’à la validation du mandat des députés ou des sénateurs de la nouvelle législature ». Depuis lors, le problème ne se pose plus dans ce pays. Ensuite, la même démarche a prévalu au Sénégal dont la Constitution n’avait pas non plus tranché la question. En effet, la Constitution sénégalaise a été au préalable modifiée par la loi constitutionnelle n°2006-11 du 20 janvier 2006 prorogeant le mandat des députés élus à l’issue des élections du 29 avril 2001, dont l’article unique disposait : «  Par dérogation à l’alinéa premier de l’article 60 de la Constitution, le mandat des députés élus à l’issue des élections du 29 avril 2001 est prorogé pour être renouvelé le même jour que l’élection présidentielle en 2007 ». Enfin, au Cameroun, le mandat des députés a été plusieurs fois prorogé, mais cette possibilité fait suite à une modification préalable de l’article 15 de la Constitution traitant de l’Assemblée nationale à la faveur de la loi constitutionnelle n°96-06 du 18 janvier 1996 portant révision de la Constitution camerounaise du 02 juin 1972. Cet article 15 a été complété par un alinéa 4 ainsi libellé : « en cas de crise grave, le Président de la République peut, après consultation du président du Conseil constitutionnel et des bureaux de l’Assemblée nationale et du Sénat, demander à l’Assemblée nationale de décider par une loi de proroger ou d’abréger son mandat. Dans ce cas, l’élection d’une nouvelle Assemblée a lieu quarante (40) jours au moins et soixante (60) jours au plus après l’expiration du délai de prorogation ou d’abrègement de mandat ». Le constat qui se dégage de cette pratique constitutionnelle en vigueur dans d’autres Etats voisins montre très clairement que dans un souci de respecter leur Constitution, ces Etats l’ont d’abord modifiée pour prévoir expressément la possibilité de prorogation du mandat législatif avant de mettre la mesure en œuvre. Au demeurant, la situation du Mali semble très compliquée car cette solution qui apparait comme la plus fondée en droit se heurte à une difficulté de taille : celle de pouvoir modifier la Constitution en raison du contexte sécuritaire de notre pays où le Nord aussi bien que le Centre semblent de plus en plus échapper à l’autorité du pouvoir central. Alors, si l’on est en mesure de dire que la prorogation du mandat législatif est illégal car contraire à la Constitution, il en va autrement en ce qui son concerne son opportunité.

LA PROROGATION DU MANDAT DES DEPUTES AU REGARD DE SON OPPORTUNITE

Le droit constitutionnel ne se résume pas au texte constitutionnel. Si la légalité fait allusion à la qualité qu’une norme  tire de sa conformité à une règle de droit positif, l’opportunité quant à elle se définit comme la qualité de ce qui est opportun, de ce qui convient aux circonstances du lieu ou du moment. Elle va plus loin que la simple conformité à la loi lato sensu et touche aux considérations politiques, spatiales, temporelles, sociales, économiques et  morales…Alors, à cet égard, nous soutenons que la prorogation du mandat des députés de la Vème législature peut être opportune en raison des conséquences possibles attachées à une non prorogation. Et cela s’explique par plusieurs facteurs.

D’abord sur un plan institutionnel, cette prorogation permettrait d’assurer une certaine stabilité fonctionnelle au sein de l’Assemblée nationale qui pourra ainsi continuer à jouer son rôle de «faiseur de lois» et de «contrôleur du pouvoir exécutif» en vue de respecter l’équilibre des pouvoirs. C’est en cela qu’une prorogation s’avère être une solution moins problématique que la gouvernance par ordonnance ou la mise en œuvre des pouvoirs exceptionnels que le Président de la République détient sur la base de l’article 50 de la Constitution. La première mesure consacre la concentration du pouvoir entre les mains de l’Exécutif et la seconde n’exclut pas une très probable atteinte aux libertés fondamentales des citoyens.

Ensuite, sur un plan politique, le maintien du Parlement peut être un facteur déterminant pour la réussite des différentes réformes administratives envisagées, qui plus est, dans une dynamique de mise en œuvre de l’Accord politique de gouvernance signée le 02 mai 2019. De plus, en raison de ce que plusieurs voix ont réclamé à un moment donné le report des élections législatives en attendant l’opérationnalité de nouvelles circonscriptions administratives créées et la prise en compte de la diaspora dans l’attribution des sièges à l’Assemblée nationale, une prorogation du mandat législatif pourrait constituer ce « mal nécessaire » en attendant le retour à une vie institutionnelle, administrative et politique normale dans notre pays.

Pour toutes ces raisons, nous pensons que si la prorogation du mandat des députés parait opportune, elle ne saurait cependant être considérée comme légale.

 Drissa Mamadou COULIBALY, Doctorant de Droit public à l’Institut Supérieur de Droit International et des  Droits de l’Homme 

de Ouagadougou.

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