La lettre datée du 26 novembre 2020 du Premier ministre de la transition, enjoignant à ses ministres de procéder à la déclaration de leurs biens de même qu’aux agents placés sous leur autorité, remet au-devant de l’actualité, les interrogations légitimes et contradictoires sur la mise en application de la loi n°2014-015 du 27 mai 2014, portant prévention et répression de l’enrichissement illicite.
L’exercice périlleux auquel nous nous sommes astreints est d’amplifier ces interrogations, en apportant un début de réponse et en appelant à la réflexion sur les aspects que nous n’aurons su aborder, pendant que nous regrettons encore la disparition des deux généraux-présidents du Mali indépendant qui ont doté notre pays des meilleurs instruments de lutte contre la corruption et l’enrichissement illicite.
Leurs actions s’expliquent certainement par le fait que si le Général Moussa Traoré justifiait son coup d’Etat du 19 novembre 1968 par sa volonté du “redressement national“, ATT se proclamait parrain du “Kokadjè“.
Le premier prendra une série d’ordonnances suivies de lois de 1972 à 1987 :
- ordonnances n°6 CMLN du 13 février 1974 et n°13 CMLN du 22 avril 1974 portant répression des atteintes au bien public ;
- loi n° 82-39 AN-RM portant répression du crime d’enrichissement illicite ;
- loi n°82-40 AN-RM du 20 février 1982 portant répression de la corruption ;
- loi n°87- 26 AN-RM du 20 février 1987 portant création de la Commission spéciale d’enquête sur les crimes de corruption et d’enrichissement illicite.
Il faut se rappeler que l’élément déclencheur de ses actions a été le constat, à l’ouverture de la 7e session de la Cour d’Assises, le 28 septembre 1971, d’un accroissement sensible des affaires d’atteintes aux biens publics inscrites au rôle soit exactement 26.
Tenez-vous bien, cette session révélait que “seulement“, 237 401 511 Francs maliens avaient été détournés sur lesquels un recouvrement effectif, estimé faible par le régime se limitait à 34 114 701 de Francs maliens.
Ce processus a été stoppé par l’ordonnance n°91-068/P-CTSP du 1er octobre 1991 portant abrogation des lois portant création de la Cour spéciale de Sûreté de l’Etat et de la Commission spéciale d’enquête sur les crimes d’enrichissement illicite et de corruption qui se verra dans l’obligation de reprendre le flambeau à son élection après les tentatives de Alpha Oumar Konaré, à la suite du rapport des experts de la Banque mondiale sollicités en 1995, sur l’état de la corruption au Mali et les “manques à gagner“ pour le budget national.
Le second, à son élection le 12 mai 2002, met en place un Comité Ad ’hoc de 30 membres représentant l’administration, le secteur privé et la société civile qui se réunit du 8 au 13 août 2002, dans la poursuivre de la volonté de lutte contre la corruption et la délinquance financière.
Ainsi, dès le 18 septembre 2002, le Conseil des ministres examinait un rapport relatif au renforcement du programme anti-corruption au Mali, dressé par ledit comité.
C’est dans cette suite que le Premier ministre, Modibo Sidibé, signait le décret n°08-304/PM-RM du 28 mai 2008 portant création, organisation et modalités de fonctionnement du comité préparatoire des Etats Généraux sur la corruption et la délinquance financière et procédait, à la suite, à la nomination de ses membres par le décret n°08-316/PM-RM le 3 juin 2008.
Une des principales innovations du régime, dans la lutte contre la corruption est sans conteste, la création du Bureau de Vérificateur général par la loi n° 03-30 du 25 août 2003.
La loi contre l’enrichissement illicite : Pourquoi et comment les Maliens l’ont tant réclamé ?
Pour la première fois après l’avènement de la “démocratie multipartite“, les Maliens ont expressément réclamé une loi contre l’enrichissement illicite, à l’occasion des États Généraux sur la corruption et la délinquance financière, tenus du 25 au 28 novembre 2008, qui ont abouti à 104 mesures adoptées par les représentants des 8 régions et le District de Bamako, de la société civile, des organisations socioprofessionnelles, du secteur privé, des administrations d’État, des partis politiques.
Ses recommandations assorties de propositions de mécanisme de suivi-évaluation ont été remises au Premier ministre en décembre 2008.
Les 104 recommandations comprennent “l’élaboration et l’application stricte des lois et règlements sur l’enrichissement illicite“ ;
Dans cette suite, le plan d’actions de mise en œuvre desdites recommandations, dans son Objectif spécifique 7, intitulé “Améliorer la qualité de la justice et renforcer son rôle dans la lutte contre la corruption pour la paix sociale“ prévoyait l’élaboration des textes sur l’enrichissement illicite au cours de l’année 2011.
Dans cette suite, sous la transition de 2012, le gouvernement, à travers le ministre de la Justice, Me Malick Coulibaly initie la nouvelle loi, à la suite du Forum sur la corruption et la délinquance financière tenu du 22 au 23 janvier 2014 à Bamako et qui a recommandé de nouveau au point 4 sur le cadre institutionnel, “la mise en place d’une structure indépendante de coordination et de prévention de lutte contre la corruption”.
Il faut aussi rappeler qu’un an avant l’adoption de cette loi, déjà en 2013, la loi n° 2013-031 du 23 juillet 2013, portant approbation du Code de transparence dans la gestion des finances publiques instaure le principe de l’obligation de déclaration de biens, tout en annonçant qu’une loi spécifique va préciser : “les conditions et le périmètre d’application” de l’obligation de déclaration de biens en même temps qu’elle “définit les infractions et sanctions de tout enrichissement illicite”.
On peut affirmer, sans nul doute, que la loi n°2014-015 portant prévention et répression de l’enrichissement illicite n’est pas née ex nihilo mais découle des conventions internationales ratifiées par le Mali, mais aussi la suite logique du Code de transparence dans la gestion des finances publiques qui prévoit la lutte contre l’enrichissement illicite.
La déclaration de biens prévue dans la loi contre l’enrichissement illicite est-elle une trouvaille malienne ou la mise en application de textes internationaux ?
La déclaration de biens prévue pour les agents publics n’est nullement une trouvaille du Mali. Elle est la traduction des engagements sous forme d’adhésion à des conventions internationales.
Il s’agit notamment de la convention de Marida pour la lutte contre la corruption mais aussi la directive n°01/2009 de l’Uémoa portant Code de transparence qui prévoit la déclaration de biens et qui a été transposée dans la loi n° 2013-031 du 23 juillet 2013, portant approbation du code de transparence dans la gestion des finances publiques, à l’article 7.1 de son annexe I. qui dispose textuellement : “les détenteurs de toute autorité publique, élus et hauts fonctionnaires font une déclaration de leur patrimoine en début et en fin de mandat ou de fonction”.
L’omission des députés de la liste des assujettis à l’obligation de déclaration de patrimoine est-elle constitutive de discrimination au sens des conventions internationales ratifiées par le Mali ?
Il faut rappeler que sur le projet de loi transmis à l’Assemblée nationale, les députés étaient tous astreints à l’obligation de déclaration de biens.
Cependant, ceux-ci ont estimé qu’ils ne géraient pas de budget et la version adoptée les a exclus de la liste.
Cette exclusion s’explique par le fait que la philosophie qui a prévalu visait les ordonnateurs et comptables publics.
C’est pourquoi, en fin de compte, seuls “les Elus nationaux, régionaux, locaux et communaux ordonnateurs ou ordonnateurs délégués de Budget” sont astreints à la déclaration de biens.
Il est donc aisé de constater que tous les députés ne sont soumis à l’obligation de déclaration de biens, le Président de l’Assemblée nationale, en sa qualité d’ordonnateur du budget de son institution, de même que son questeur, en principe.
Ainsi, sur le plan du droit, ne voyons pas en quoi la loi est discriminatoire puisque l’obligation de déclaration de patrimoine s’impose de façon générale, sans distinction de sexe, de religion, de race à tous les agents publics, dès lors et seulement lorsqu’ils sont ordonnateurs ou comptables.
Elle ne vise que des personnes qui occupent des responsabilités qui les obligent au devoir de redevabilité sur les fonds publics dont ils ont la responsabilité, en toute égalité, laissant le choix à ceux qui ne souhaitent pas se plier à cette obligation de renoncer aux responsabilités publiques.
Ainsi, nous avons la curiosité de découvrir le texte protégeant les droits de l’Homme auquel la loi serait contraire.
C’est donc plutôt le fait de supprimer cette obligation et favoriser la mauvaise gestion qui constituerait plutôt une violation des droits de l’Homme du peuple du Mali d’aspirer au développement, tels que prévu par le pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels.
En effet, la corruption entraîne non seulement l’apparition de grandes inégalités mais prive également l’Etat de ressources suffisantes pour assurer à la population la jouissance des droits économiques sociaux et culturels alors que ces droits sont garantis par le Protocole international sur les droits économiques sociaux et culturels.
La loi n°2014-015 améliore-t-elle l’efficacité de la lutte contre la corruption et la délinquance financière ?
Le dispositif nouveau de lutte contre le phénomène a pris corps avec la loi n°2014-015 portant prévention et répression de l’enrichissement illicite du 27 mai 2014 définit l’enrichissement illicite comme : “soit l’augmentation substantielle du patrimoine de toute personne, visée à l’article 3 ci-après, que celui-ci ne peut justifier par rapport à ses revenus légitimes, soit un train de vie mené par cette personne sans rapport avec ses revenus légitimes”.
La dite loi circonscrit les personnes assujetties à “toute personne physique civile ou militaire, dépositaire de l’autorité publique, chargée de service public, même occasionnellement, ou investie d’un mandat électif ; tout agent ou employé de l’Etat, des collectivités publiques, des sociétés et entreprises d’Etat, des établissements publics, des organismes coopératifs, unions, associations ou fédérations desdits organismes, des associations reconnues d’utilité publique, des ordres professionnels, des organismes à caractère industriel ou commercial dont l’Etat ou une collectivité publique détient une fraction du capital social, et de manière générale, toute personne agissant au nom ou pour le compte de la puissance publique et/ou avec les moyens ou les ressources de celle-ci”.
C’est dire que cette loi a ratissé large, contrairement à certaines déclarations. Elle vise en effet tous les agents publics qui soient assument de hautes fonctions ou son ordonnateur de budget ou comptable public.
Cette loi a sans doute du mérite par ses dispositions utiles, notamment :
- La nature de l’infraction : Non seulement, contrairement à la loi de 1982, la nouvelle loi correctionnalise l’infraction, ce qui facilite les procédures en apportant une célérité dans le jugement. Mais elle est également une infraction continue dont la prescription ne commence à courir qu’à la découverte des faits, ce qui rallonge les délais de prescription ;
- La liste des personnes assujetties : elle est très longue et concerne pratiquement tous ceux qui assument des responsabilités dans la gestion du service public, des chefs d’institutions en passant par les ministres ainsi que tous les magistrats de l’ordre judiciaire comme administratif ;
Seuls, les députés ainsi que les élus locaux non ordonnateurs y échappent, ce qui ne pourrait être qu’une petite faiblesse qui ne remet nullement en cause l’efficacité de cette loi ;
La loi concerne non seulement les personnes physiques mais est aussi étendue aux personnes morales.
Les personnes complices ayant facilité la commission de l’infraction ou détenant les biens en ayant connaissance de leur provenance se retrouvent dans le champ, même si elles sont du privé.
- L’obligation de déclaration annuelle des biens et son actualisation à la cessation du mandat ou des fonctions des personnes assujetties ainsi que leurs épouses mariées sous le régime de la communauté de biens et leurs enfants mineurs ;
- La sanction administrative automatique : révocation ou déchéance immédiate en cas de refus de déclaration des biens et amendes égale à 1 an de salaire ;
- La possibilité de saisies en cours de procédure par le juge sur les biens, ainsi que leurs produits ou avantages ;
- La possibilité de l’excuse atténuante pour les personnes qui coopèrent pour les enquêtes ;
- L’absence de possibilité de sursis si au prononcé de la peine le montant n’a pas été intégralement remboursé ;
- La traque de l’enrichissement non détectable par les autres structures de contrôle : les autres structures ne s’intéressent qu’à l’argent dérobé dans les caisses et ne peuvent saisir facilement les bakchichs et autres dessous de table. C’est la spécificité de l’office centrale de lutte contre l’enrichissement illicite qui peut saisir ces biens illicitement obtenus, même après avoir été blanchis.
Cette loi doit donc atteindre le délinquant dans son portefeuille, de sorte à lui faire perdre tout le bénéfice des détournements dont ils se sont rendus coupables pour en dissuader les assujettis.
Rappelons-nous les propos d’Alpha Oumar Konaré : “Nous devons veiller à ce que les mécanismes conduisent à la restitution et à la confiscation des biens détournés et au paiement des droits compromis au préjudice de l’Etat”.
Quelles sont les innovations juridiques et procédures ordinaires de lutte contre la corruption que contient la nouvelle loi ?
- Les modes de saisine : Contrairement aux rumeurs, les modes de saisine du procureur par dénonciation n’est pas une innovation de cette loi, dans la mesure moindre où le Code de procédure pénale fait déjà une obligation pour tout citoyen qui découvre une infraction de la porter à la connaissance du Procureur de la République.
D’ailleurs, le code de procédure pénale faisait déjà obligation à tout citoyen qui a connaissance de faits délictuels de les dénoncer au Procureur de la République d’une part.
D’autre part, tenter d’assimiler cette obligation citoyenne à de la délation prétendument contraire à “nos coutumes” et “valeurs” est un faux fuyant puisque les vraies valeurs de la société malienne n’ont jamais fait l’apologie du vol.
- L’application immédiate de la loi : Ce qui est présenté comme un effet rétroactif n’en est pas un. Il s’agit plutôt de ce que les juristes ont nommé l’application immédiate de la loi : toute loi est applicable au plus tard 48 heures après sa publication, sauf exception.
Ainsi, la loi s’applique immédiatement même aux biens détournés avant son entrée en vigueur. Ce serait une aberration et une prime à l’impunité que d’exclure lesdits biens du champ de l’enrichissement illicite.
Des précautions qui encadrent la procédure et garantissent le respect des droits
- La déclaration de bien est couverte par le sceau de la confidentialité à l’égard du public ;
- Les pièces du dossier sont mises à la disposition du suspect 48 heures avant sa comparution pour les poursuites justifiées par des indices graves et concordants d’enrichissement illicite ;
- L’intéressé est averti de ce qu’il peut se faire assister du Conseil de son choix ;
- Les résultats de l’enquête, (comparaison entre le montant des ressources légitimes, et le détail des éléments du patrimoine ou du train de vie de la personne poursuivie) lui sont présentés ;
- En cas de décision de poursuites, le suspect dispose de 60 jours pour justifier de l’origine de son patrimoine, délai pouvant être prorogé de 30 jours si les circonstances l’exigent ;
- L’origine licite des éléments du patrimoine peut être prouvée par tout moyen ;
- Les dispositions du Code de procédure pénale relatives au privilège de juridiction sont observées ;
- En cas de dénonciation calomnieuse, l’autorité saisie a l’obligation de révéler l’identité du dénonciateur aux fins de poursuites éventuelles, pour dénonciation calomnieuse.
En définitive, on saurait affirmer sans risque de se tromper que la loi portant prévention et répression de l’enrichissement illicite est une chance pour le Mali et un tournant dans la quête aux délinquants financiers.
Elle se révèle comme la charpente qui manquait à l’architecture de la lutte contre le phénomène.
Elle est d’ailleurs la résultante du constat de l’échec de la lutte cinquantenaire contre la corruption et la délinquance financière au Mali à travers l’utilisation des méthodes classiques.
Si l’office central de lutte contre l’enrichissement illicite fonctionne correctement, il sera la structure de contrôle qui parachèvera l’œuvre des autres structures telles que le Bureau du Vérificateur Général, en ce qu’il ne s’intéressera, outre mesure, à la procédure de détournement ou de corruption mais bien directement au résultat de l’infraction qu’est l’enrichissement par des voies illégales.
C’est pourquoi l’Oclei sera perpétuellement combattu pour son efficacité contre les méthodes de détournement que les techniques ordinaires d’audit ne peuvent pas détecter, notamment les bakchichs et dessous de table payés de façon occulte que les bénéficiaires pouvaient ostensiblement afficher, au vu et au su de tous les auditeurs impuissants.
- Existe-t-il des corps professionnels à féliciter dans l’application de la loi ?
Accepter une responsabilité de gestion des fonds ou du service publics est non seulement un choix mais aussi une lourde responsabilité assortie d’une obligation de redevabilité.
A cet effet, il faut saluer l’esprit du corps de la magistrature dont la composante intégrale a été assujettie à l’obligation de déclaration des biens, sans entrainer aucune opposition ni protestation quelconques.
Les administrateurs civils selon nos informations n’ont pas non plus été en reste puisque la majorité d’entre eux se seraient acquittés volontairement de cette obligation.
Devrait-on envisager des mesures d’accompagnement pour l’efficacité de la loi ?
- Une revalorisation nécessaire des rémunérations du secteur public ?
Les revendications financières et matérielles tendant à l’amélioration des conditions des fonctionnaires généralisées et successives traduisent la faiblesse générale des traitements dans la fonction publique.
Aussi, pour éviter de cautionner que les détournements constituent la rallonge complémentaire des “salaires officiels dérisoires”, il est opportun de réfléchir à une réévaluation générale des rémunérations des fonctions publiques.
Si la fortune ne met pas à l’abri des tentatives de vol, force est de reconnaitre que “ventre creux n’a point d’oreille…”.
Une mobilisation concomitante de la société civile malienne ?
La Convention des Nations Unies contre la corruption (CNUCC) reconnait le rôle de la société civile dans la lutte contre la corruption à son article 13, en appelant les gouvernements à accroître la transparence, assurer l’accès effectif du public à l’information et aussi promouvoir la participation du public aux processus décisionnels.
Si les Maliens ont constaté que la délinquance financière s’était accrue avec l’abrogation de la loi n° 82-39/AN-RM portant répression du crime d’enrichissement illicite, ils expliquaient ce phénomène par l’abrogation des lois portant création de la Cour spéciale de Sûreté de l’Etat et de la Commission spéciale d’enquête sur les crimes d’enrichissement illicite, qui avait un effet dissuasif par l’ordonnance n°91-068/P-CTSP du 1er octobre 1991.
Cette nouvelle loi est certainement une mise à jour et une correction de la loi n° 82-39/AN-RM portant répression du crime d’enrichissement illicite. Il ne reste donc plus aux Maliens que de se l’approprier, en vue de l’amélioration de la Gouvernance puisque selon le Dr. Cheibane Coulibaly, sociologue, “le problème principal que pose la corruption vient de ce qu’elle tire sa force dans le secret du silence qui l’entoure …“.
Et comme pour éviter de cautionner la fatalité, une plateforme des organisations syndicales de lutte contre la corruption a été déjà mise en place et a même organisé, le 18 novembre 2020, un atelier de validation de son plan d’actions triennal 2020-2023. Une note très favorable si l’on s’en tient aux convictions de feu Karamoko Kané, économiste malien qui déclarait : “Le premier instrument de lutte contre la corruption, c’est la mobilisation. A contrario, une société qui célèbre les escrocs constituera un terreau favorable”.
Maître Alifa Habib Koné
Auditeur,
Avocat inscrit au barreau du Mali
