Ordre constitutionnel et transition politique au mali: Cafouillage et cacophonie au sommet de l’Etat

Alors que la crise politique malienne se cherche une issue de secours via le rétablissement de la Constitution et l’Accord-cadre organisant une transition, le cafouillage institutionnel et la cacophonie juridique reprennent du poil de la bête.

Une couche opaque d’hypocrisie organisée parla CEDEAO, sépare de plus en plus la pratique institutionnelle en cours et la lettre ainsi que l’esprit dela Constitutionet de l’Accord-cadre. Les masques tombent-il enfin? Tout se passe comme si les rigueurs de la constitutionnalité et les obligations de l’Accord-cadre n’étaient agitées que comme des leurres pour mieux soumettre la souveraineté nationale du peuple malien aux desideratas d’un syndicat illégitime de Chefs d’Etat pour la plupart démocratiquement mal élus  et pour ce fait mal  fondés à prodiguer des leçons de démocratisation à notre pays  qu’ils sont en passe de conduire droit au mur.La CEDEAOqui prône le respect dela Constitutionet de l’Accord-cadre peut- elle continuer à s’asseoir sur ses propres obligations juridiques dans sa stratégie de règlement de la crise politique malienne?

Un échafaudage institutionnel bancal

Depuis l’investiture du Président intérimaire intervenue le 12 avril 2012, le Mali était censé vivre sous l’égide de la Constitutionde 1992 au moins jusqu’aux termes du délai des 40 jours impartis pour l’élection du nouveau Président. Or il ressort manifestement qu’il n’en est rien et qu’il n’en sera probablement rien. Le schéma théorique de mise en œuvre de l’article 36 de la Constitutiona été proprement piétiné dans ses modalités qui interdisent notamment la nomination par le Président intérimaire d’un Premier ministre et d’un gouvernement. Trois dernières mesures édictées en violation de la Constitutionpar le Président intérimaire matérialisent ce piétinement: le décret n°2012-192/P-RM du 17 avril 2012 mettant fin aux fonctions du Premier ministre Kaïdama et des autres membres de son gouvernement, le décret n°2012-193/P-RM du 17 avril 2012 portant nomination du Premier ministre Cheick Modibo Diarra et enfin le décret n°2012-194/P-RM du 24 avril 2012 portant nomination des membres du gouvernement qui apparaît comme le dernier acte de sacrilège du rituel des entorses délibérées à la Constitution. Aceux qui prétendent qu’il n’y a pas violation de la Constitutiondès lors que le Président intérimaire n’a pris que «l’acte formel »de ces nominations,nous de sortir de l’imposture juridique.Il ne saurait y avoir de Premier ministre ou de gouvernement en dehors de «l’acte formel »de leurs nomination que la Constitution interdit formellement au Président intérimaire. Ceux qui s’évertuent par des élucubrations juridiques, à maquiller les violations constitutionnelles imputables au Président intérimaire, oublient que même en temps normal, le président dela République peut être contraint, dans le cadre du rapport de force politique défavorable d’une cohabitation par exemple, de nommer une personnalité que la nouvelle majorité propose comme Premier ministre. Celui-ci n’en reste pas moins le Premier ministre désigné par le Président dela République au sens des dispositions constitutionnelles pertinentes. Le Premier ministre a beau avoir été proposé par le CNRDRE et le médiateur, il n’en reste pas moins le Premier ministre nommé par l’acte formel du Président intérimaire et ce, en méconnaissance dela Constitution. Aucune argutie ne peut avoir raison sur cette évidence juridique! Du fait de ces violations constitutionnelles , les organes de l’exécutif se trouvent déchirés dans une cohabitation entre une pseudo-constitutionnalité assurée par le Président intérimaire et une transition maladroitement assurée par le Premier ministre et son gouvernement. La transition apparaît véritablement comme un échafaudage institutionnel bancal à plusieurs points de vue.

Un attelage gouvernemental contraire à l’accord-cadre

D’une part et au vu du décret n°2012-194/P-RM du 24 avril 2012 portant nomination des membres du gouvernement et des réactions négatives qu’il a suscitées, il ressort que les conditions de nomination de ses membres sont en porte-à-faux avec le point (b) de l’article 6 de l’Accord-cadre très explicite sur la question qui prévoyait «un gouvernement d’union nationale de transition composé de personnalités consensuelles…». Un engagement non tenu ! En l’absence d’un processus consensuel digne de ce nom qu’aurait dû observer sa formation pour lui garantissant une relative représentativité nationale sur la base d’un dénominateur politique et social minimum, ce gouvernement n’a rien d’«union nationale» au sens de l’Accord-cadre du 6 avril 2012. En revanche son extranéité crève les yeux avec son seul ministre d’Etat venu du Burkina qui fait office de vice-Premier avec par exemple la possibilité d’organiser des réunions interministérielles comme un Premier ministre.  Le décret n°2012-194/P-RM du 24 avril 2012 déjà entaché d’inconstitutionnalité, ne respecte pas non plus les dispositions de l’Accord-cadre comme évoqué plus haut. Il commet un double pêché au plan juridique.

Un président de transition au mépris de l’accord-cadre

Par ailleurs, la transition va devoir supporter un Président intérimaire préalablement non prévu dans les organes de Transition de l’Accord-cadre du 6 avril 2012. Mais qui vient d’être, de manière unilatérale, imposé de l’étranger par le syndicat des Chefs d’Etat dela CEDEAOà l’issue de leur sommet extraordinaire du 26 avril 2012 à Abidjan. Cette décision unilatérale d’Abidjan constitue une violation de l’Accord-cadre dans la mesure où celui-ci reconnait de manière expresse à son article 6, la responsabilité des parties signataires-médiateur et Cnrdre dans la mise en place des organes de transition. La logique juridique de cette responsabilité voudrait que le Cnrdre soit partie prenante de ce qui apparait aujourd’hui comme un amendement inavoué aux engagements du 6 avril 2012. Un amendement auquel ni l’une des parties, signataires-le Cnrdre, ni les autres parties prenantes maliennes ne semblent avoir été associées. De la même manière que le Cnrdre, au nom de l’Accord-cadre, avait été étroitement associé à la désignation du Premier ministre et du gouvernement de Transition, il aurait dû également avoir son mot à dire non seulement sur l’amendement déguisé à l’origine du poste de Président dela Transition, mais également sur le choix de la personnalité devant l’occuper. Sur le strict plan juridique, la décision unilatérale de désignation parla CEDEAOdu Président dela Transitionconstitue une entorse délibérée à l’Accord-cadre du 6 avril 2012. Sur le plan politique, la décision équivaut à une belle gifle à la souveraineté du peuple malien.

Un président à la fois intérimaire et de transition en violation de la constitution

Plus grave encore à cet égard, c’est l’effet de dédoublement fonctionnel attaché à cette désignation qui fait de Dioncounda Traoré, à la fois un Président intérimaire et un Président de Transition en même temps.Une autorité à double casquette, tantôt dela Constitution, tantôt dela Transition!Or l’Arrêt n°2012-001/CC/Vacance du 10 avril 2012, conformément àla Constitutionmalienne, a désigné Dioncounda comme Président intérimaire à l’exclusion de la qualité de «tout autre fonction politique» ou autre.La désignation anticipée, voire précipitée du Président intérimaire comme Président de Transition en plein dans la période du délai constitutionnel de l’intérim, est une véritable agression contrela Constitutiondu Mali.La CEDEAOaurait dû avoir beaucoup plus d’égard et de considération pour notre Constitution en ayant la patience d’attendre au moins l’expiration du délai des 40 jours de l’intérim pour vêtir l’ex-Président intérimaire de la toge du Président dela Transition.

Un chronogramme de transition en violation de l’accord-cadre   

Enfin, la désignation controversée du Président de la Transitionau sommet d’Abidjan est accompagnée d’une autre mesure tout aussi méprisante pour l’Accord-cadre et le peuple malien qui est celle de la fixation unilatérale de la durée de la période de la Transitionà douze mois. Cette décision peut être considérée comme une provocation de plus dans la mesure où le point(d) de l’article 6 de l’Accord-cadre du 6 avril précise bien que «les parties signataires, en concertation avec toutes les parties prenantes, arrêtent une feuille de route pour la transition comprenant le délai et le chronogramme de la transition; les tâches opérationnelles à accomplir par les différents organes de transition en vue d’une transition pacifique…» A travers ces petits arrangements d’Abidjan,la CEDEAO voudrait-elle faire comprendre au peuple malien que c’est désormais elle seule qui déciderait de son sort sans le consulter? Jusqu’à quelle limite le peuple malien se laisserait-il humilié de la sorte? La question ne peut plus être éludée, car au-delà de la méfiance probablement compréhensible envers les militaires, c’est le peuple malien souverain qui se voit en définitive privé de son droit légitime à disposer de lui-même.

Le Premier ministre et son gouvernement de transition forment ainsi avec le Président à la fois intérimaire et de Transition, une sorte de«Troïka » de la cohabitation entre l’intérim et la transition, véritable facteur de paralysie de l’exécutif ainsi écartelé entre trois pôles de pouvoir formant autant de légitimités en conflit latent. C’est la preuve que la crise politique malienne n’est pas encore à son point d’équilibre institutionnel. Qualifier un tel montage juridico-politicien d’ «Autorités constitutionnelles de la Transition»comme le disait un responsable politique récemment, est tout simplement ridicule et grotesque, juridiquement parlant. Le schéma institutionnel d’ensemble qui s’en dégage pour l’instant, projette l’image écornée d’un pouvoir de « facto »plutôt que de « jure ».

Une guerre de cohabitation en perspective entre un premier ministre doté de pleins pouvoirs et  une assemblée nationale sous perfusion

Parmi les trois pôles de pouvoirs de la « Troïka », celui du Premier ministre n’est pas sans soulever quelques interrogations, au vu du point (a) de l’article 6 de l’Accord-cadre du 6 avril relatif aux organes de transition ainsi libellé: «Un Premier ministre de transition, chef du gouvernement, disposant des pleins pouvoirs et ayant pour mission de conduire la transition, de gérer la crise dans le nord du Mali et d’organiser des élections libres, transparentes et démocratiques, conformément à une feuille de route, sera désigné ».Ce qui retient davantage l’attention parmi ces prérogatives du Premier ministre, c’est bien la notion de « pleins pouvoirs» qui semble avoir surgi comme par inadvertance dans l’Accord-cadre. C’est pourquoi, on est parfois tenté de se demander si les rédacteurs de l’Accord-cadre ont véritablement entendu conférer à cette notion, son acception courante dans la terminologie consacrée. Que recouvre la notion de pleins pouvoirs du Premier ministre au niveau de l’Accord-cadre et quelles conséquences juridiques s’y attachent? Les constitutionalistes ne démentirons pas que la notion de pleins pouvoirs dont l’exécutif est le bénéficiaire, renvoie à l’idée de délégation du pouvoir législatif, en générale justifiée par certaines circonstances exceptionnelles face auxquelles le parlement paraît mal outillé et peu efficace à cause de ses procédures. Les organes constitutionnels de représentation de la nation n’ont jamais été considérés comme les plus aptes à gérer les situations de crise politique grave au sein des Etats. La plupart des constitutions connaissent sous des formes plus ou moins poussées, des systèmes d’intervention de l’exécutif dans les matières relevant du domaine de la loi.

C’est notamment le cas de la délégation temporaire classique des ordonnances qui permet dans un délai très limité au gouvernement, sur habilitation parlementaire, de prendre par ordonnance, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi. C’est encore le cas des circonstances exceptionnelles graves qui habilitent le Président de la Républiqueà prendre toutes mesures y compris d’ordre législatif exigées pour y faire face. La notion de pleins pouvoirs au sens de l’Accord-cadre va largement au-delà de ces hypothèses et devrait se traduire concrètement par une délégation de durée relativement longue avec des objectifs assez larges et ambitieux comme «la conduire de la transition, la gestion de la crise dans le nord du Mali et l’organisation d’élections libres, transparentes et démocratiques ».Accorder les pleins pouvoirs au Premier ministre, revient à lui donner carte blanche de prendre toutes mesures y compris d’ordre législatif qu’il jugera nécessaire pour la réalisation de l’ensemble de ces objectifs. Jusqu’à la réalisation de ces objectifs, les pleins pouvoirs du Premier ministre l’autorisent, au-delà du pouvoir règlementaire classique qu’il détient naturellement en tant que chef du Gouvernement, à exercer des compétences législatives sans contrôle de l’Assemblée nationale. Pour paraphraser, on pourrait comparer cette prérogative à une sorte d’habilitation législative de longue durée sans condition de ratification parlementaire. Si l’on admet que les pleins pouvoirs impliquent l’immixtion quasi illimitée du Premier ministre dans toute matière relevant du domaine de la loi, en théorie rien ne devrait l’empêcher de légiférer par voie d’ordonnance, par exemple sur les mesures  législatives d’accompagnement prévues dans l’Accord-cadre du 6 avril2012. A cet égard, on perçoit bien qu’il y a une contradiction au niveau de l’Accord-cadre qui, tout en dotant le Premier ministre des pleins pouvoirs, réhabilite en même temps l’Assemblée nationale aux dépens de laquelle doivent s’exercer ces pleins pouvoirs. On comprend d’autant moins cette contradiction qu’il est question dans l’Accord-cadre de maintenir artificiellement en vie, même au-delà de son mandat constitutionnel à l’Assemblée nationale. Un Premier ministre doté des pleins pouvoirs, flanqué d’une Assemblée nationale en mal de légitimité dans ce contexte de crise politique grave, cela ne peut qu’en rajouter au cafouillage institutionnel en cours.

Dioncounda en situation d’incompatibilité a-t-il formellement opté ?

Rien n’est moins sûr semble peut ébranler la certitude absolue de l’incompatibilité entre la fonction de Président intérimaire et le mandat de député à l’Assemblée nationale. La question se prête d’autant moins à des exégèses inutiles que la Constitution malienne ne laisse planer l’ombre d’aucun doute sur cette incompatibilité. Le Président intérimaire Dioncounda Traoré ne peut en aucun cas, conserver son mandat de député! Telle est la volonté souveraine du constituant malien exprimée à l’article 34  de la Constitution qui dispose que «les fonctions de Président de la République sont incompatibles avec l’exercice de toute autre fonction politique, de tout mandat électif, de tout emploi public, de toute autre activité professionnelle et lucrative».Telle est la volonté souveraine du constituant malien réaffirmée par la Cour constitutionnelle en l’endroit du Président intérimaire dans l’Arrêtn°2012-001/CC/vacance du 10 avril 2012. Arrêt qui, à dessein-sans doute pour éviter toute hésitation-cite à son alinéa 5 :«Conformément à l’article 34 de la constitution, les fonctions de Président de la République sont incompatibles avec l’exercice de toute autre fonction politique, de tout mandat électif, de tout emploi public, de toute autre activité professionnelle et lucrative». Cette mention n’est pas fortuite dans l’Arrêt de vacance du 10 avril 2012. Elle sonne comme un rappel, voire une mise en garde à Dioncounda Traoré quant à l’incompatibilité entre sa fonction de Président intérimaire et son mandat de député.C’est une invitation à démissionner du mandat de député, adressé par la Cour constitutionnel à Dioncounda Traoré.Les conditions de cette démission sont fixées par la loi organique sur les députés qui précise ainsi qu’il  suit à son article 7:«Tout député qui, pour une cause survenue postérieurement à son élection, se trouverait dans un cas d’incompatibilité, doit opter dans un délai de 30 jours, entre sa fonction et son mandat. Passé ce délai, il est déclaré démissionnaire de son mandat par le Présidentde l’Assemblée nationale soit d’office, soit sur la réclamation de tout électeur».

Théoriquement, cette démission qui créé une vacance de siège aurait dû conduire à une élection partielle. Celle-ci n’aura toutefois pas lieu en application de l’article 10 de la loi organique citée plus haut selon lequel« il n’est pas procédé à des élections partielles dans les douze dernier mois précédant le renouvellement général de l’Assemblée nationale».

Le juge constitutionnel dans l’inconfort des bricolages juridiques de la CEDEAO

Il est étonnant que certains de nos constitutionnalistes se risquent à cautionner la référence faite parla Courconstitutionnelle à l’Accord-cadre du 6 avril 2012, qu’ils vont jusqu’à assimiler à accord international en bonne et due forme. Nous inscrivant à rebrousse-poil de cette interprétation, nous considérons qu’un accord international lie avant tout deux sujets de droit international et dénions pour ce fait, le caractère de véritable engagement international à l’Accord-cadre dont l’une des parties représentée par le Cnrdre n’était pas constitutionnellement qualifiée pour agir, en tant que sujet de droit international, au nom de l’Etat malien. Si l’on part de l’idée que seulela Constitutiondétermine les organes compétents pour engager l’Etat sur le plan international, à travers des traités et autres accords internationaux, l’Accord-cadre ne répond guère à cette exigence et ressemble plutôt à un genre sui generis difficile à classer dans les catégories d’engagements internationaux.

C’est pourquoi dans une précédente contribution, nous avions dénoncé la référence faite à l’Accord -cadre par la Courconstitutionnelle au niveau des textes visés par son Arrêt n°2012-001/CC/Vacance du 10 avril 2012. Le juge constitutionnel n’avait pas à viser un accord dont l’un des protagonistes, le Cnrdre, procède d’un coup d’Etat militaire contre les institutions constitutionnelles que la Courconstitutionnelle a l’obligation de protéger. Au surplus, même en concédant à l’Accord-cadre son caractère de norme juridique internationale, ses contrariétés avec la Constitutioninterdiraient au juge constitutionnel de s’en prévaloir, au risque de tomber sous le coup de l’article 90 de la Constitutionqui prohibe la ratification de tout engagement international comportant une clause contraire à la Constitution. Mêmesi l’accord était juridiquement fondé, ses contradictions avec la Constitutionssont telles que la Courconstitutionnelle ne pouvait pas le cautionner sans porter atteinte à l’article 90 de la Constitution. Unesituation juridique décidément inconfortable pour la Courconstitutionnelle qui joue aussi dans cette crise politique grave, sa crédibilité qu’elle devrait se garder à tout prix de faire entacher, en restant sourde aux sirènes des politiciens de tout acabit en mal de caution juridique à leurs grossiers montages politico-institutionnels. Les juges constitutionnels savent qu’en cette période de discontinuité constitutionnelle, ils sont naturellement exposés à des velléités d’instrumentalisation de la part des acteurs politiques. Ils doivent pas aussi oublier qu’ils ne peuvent pas grand-chose dès lors que les institutions politiques ne fonctionnent plus selon les normes constitutionnelles comme actuellement dans notre pays soumis à un processus de vide constitutionnel qui frappe progressivement les grandes institutions de la République. Ceuxqui pensent en particulier que la Courconstitutionnelle pourrait servir leur dessein politique à travers son statut «d’organe régulateur du fonctionnement des institutions et de l’activité des pouvoirs publics »reconnu  à l’article 85 de la Constitution ou par le truchement des compétences qu’elle détient en vertu de son article 86 de « statuer sur les conflits d’attribution entre les institutions de l’Etat» ne sont que de pauvres marchands d’illusion. Il est en effet illusoire de croire qu’un pouvoir constitué ou dérivé commela Cour constitutionnelle peut offrir la réponse juridique à une crise politique dont la gravité renvoie plutôt à des solutions relevant du pouvoir constituant. Face au vide constitutionnel qui se profile à l’horizon,la Cour constitutionnelle commettrait une erreur fatale en se prêtant au jeu des compromissions politiques pseudo-juridiques de ce nouveau constitutionnalisme africain au rabais qui défie toutes les lois de la normativité juridique. Un jeu décidément favori du syndicat des Chefs d’Etat dela CEDEAO.

Dr Brahima FOMBA

Constitutionnaliste et Politologue

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