Optimisation de la dépense publique et financement des infrastructures

Selon l’économiste américain Richard Musgrave, la dépense publique peut répondre à trois fonctions : « une fonction d’allocation des ressources pour financer les biens et services publics ; une fonction de redistribution des ressources pour corriger les inégalités et une fonction macroéconomique, pour lisser les variations cycliques de l’activité ».

En principe, les États disposent de plusieurs options pour financer l’investissement public, à savoir celle d’emprunter, d’accroître l’épargne publique, et de redéployer la dépense publique d’autres secteurs; celle de tirer meilleur parti de leurs investissements en améliorant la planification des investissements, l’évaluation des projets et les procédures de mise en œuvre; et celle d’encourager l’investissement du secteur privé. La stratégie appropriée variera d’un pays à l’autre, en fonction de la position budgétaire du pays concerné.

En réalité, toutes les économies doivent maintenir la discipline budgétaire et respecter les contraintes de l’impôt et de l’emprunt, sources de financement habituelles de l’investissement public. Les critères de convergence de l’UEMOA, par exemple, imposent des plafonds aux déficits et à la dette publique des membres de l’UEMOA. Une bonne approche consisterait à évaluer les possibilités de mobiliser les ressources tant privées que publiques pour financer des dépenses d’infrastructure dans un cadre de politiques macroéconomiques saines et budgétairement viables et, parallèlement, à identifier les projets auxquels il convient de donner la priorité sur la base de leurs rendements économique et social.

La directive n°06/2009/CM/UEMOA portant loi de finances au sein de l’UEMOA instaure la démarche de la gestion axée sur les résultats dans les huit (8) pays membres. Une période d’incubation de cinq (5) avait été prévue afin que  le budget de chaque Etat membre soit présenté en plein régime sous la forme de budget-programme à partir du 1^er janvier 2017. L’approche budget programme au cœur de la réforme du cadre harmonisé des finances publiques de l’UEMOAs’assimileau concept des finances publiques de « performance budgeting ».  La date limite pour l‟application intégrale de certaines des dispositions concernant la gestion du budget sur la base du programme et la programmation pluriannuelle des dépenses au niveau des ministères était le 1er janvier 2017, tandis que la date limite pour l’application de certaines dispositions concernant la mise en place de la méthode comptable d’exercice (c’est-à-dire d‟une comptabilité similaire à celle de l‟entreprise) est le 1er janvier 2019 .

À chaque programme sont donc associés une stratégie, des objectifs et des indicateurs de performance quantifiés, lesquels doivent être conçus pour éclairer l’action publique. Cet ensemble, qui constitue le volet « performance » du budget, figure dans le projet annuel de performance de chaque ministère annexé au projet de loi de finances. Sous l’autorité de son Ministre, le responsable du programme s’engage sur les éléments contenus dans le programme annuel de performances (PAP). Il rendra compte des résultats obtenus dans son rapport annuel de performances.

Même si les pratiques comptables ne sont pas les mêmes pour l’élaboration du budget d’État, des statistiques financières internationales et des comptes nationaux, les Partenariats Public-Privé (PPP) leur posent beaucoup de problèmes communs. Il s’agit de la classification budgétaire, de la comptabilisation, du traitement des garanties, des engagements (explicites ou conditionnels), des risques budgétaires, des projections à long terme et de l’analyse de viabilité.  La transparence, élément fondamental de l’établissement du budget et d’une bonne gouvernance, s’applique en particulier aux transactions complexes telles que les PPP. Un traitement comptable judicieux dépend d’une procédure et d’une pratique claire vis-à-vis des PPP ainsi que de la prise en compte des différences entre les pays.

Lors des Assemblées Annuelles du Fonds Monétaire International (FMI) et de la Banque Mondiale  en octobre 2018  à Bali (Indonésie), la directrice générale du FMI,  Madame Christine Lagarde a revu à la baisse les perspectives de la croissance dans le monde et estimait le besoin annuel  pour financer les Objectifs de Développement Durable à 520 milliards $ par an.

Ainsi, dans un contexte marqué par la rareté des ressources financières et la baisse du prix des matières premières, les États éprouvent d’énormes difficultés dans la mise en place de politiques de développement viables, assises sur des infrastructures de qualité et diversifiées.

Une solution palliative à cette situation délicate serait d’impliquer les acteurs privés possédant la technologie, le savoir-faire, et les capitaux nécessaires pour faire face à des investissements parfois considérables, dont le financement par les budgets étatiques est pratiquement impossible, en raison des multiples priorités et des contraintes diverses des pays africains. Pour ce faire, les gouvernementsdes pays africains doivent clairement définir les besoins en infrastructures dans les programmes et projets de développement national et créer les conditions propices à la participation de l’initiative privée au développement, à travers un partenariat gagnant-gagnant entre l’État et le secteur privé. Tout en tenant compte de la viabilité de la dette, il importe d’accroître l’investissement public dans les limites de son cadre budgétaire existant ainsi que d’accroître l’investissement privé dans l’infrastructure au moyen de PPP bien structurés.

Le modèle de partenariat public-privé (PPP) constitue une réponse appropriée à la problématique de mobilisation des ressources pour le financement public, sans alourdir l’endettement. Selon la Banque Mondiale (2016), le PPP se définit comme un arrangement contractuel à long terme entre une entité ou une autorité publique et une entité privée afin de fournir un bien ou un service public et dans le cadre duquel la partie privée assume une part importante du risque et des responsabilités de gestion.Il s’agit d’augmenter conjointement l’efficience des dépenses publiques et de se doter de garanties contractuelles en termes de qualité et d’effectivité de la fourniture des prestations en temps et en heure.

Pour ce qui concerne le Fonds Monétaire International (2006), l’expression partenariat public-privé (PPP) se réfère à des formules dans lesquelles le secteur privé fournit des infrastructures et des services qui étaient traditionnellement assurés par l’État. Outre l’exécution et le financement privés d’investissements publics, les PPP ont deux autres caractéristiques importantes : d’abord, l’accent est mis sur la prestation de services et l’investissement par le secteur privé ; ensuite, une part significative du risque est transférée de l’État au secteur privé. On trouve des PPP dans une large gamme de projets d’infrastructures économiques et sociales ; on s’en sert surtout pour construire et faire fonctionner des hôpitaux, des écoles, des prisons, des ponts, des réseaux de voies ferrées, des systèmes de contrôle du trafic aérien, des centrales de production d’électricité, et des usines de traitement des eaux et d’assainissement.

Cependant, le PPP ne constitue pas une panacée pour le développement des infrastructures en Afrique et peut se révéler complexe dans sa conception, et sa gestion. Ainsi, une expression claire des besoins en PPP par les pouvoirs publics, une prise en charge exclusive des aspects techniques par les spécialistes des PPP, de même que l’adoption d’une approche méthodique stratégique axée sur les résultats pour répondre aux besoins en PPP constituent des défis de taille pour les États africains qu’il urge de surmonter pour améliorer les conditions de vie des populations africaines.

Selon la Banque Mondiale, les études de cas montrent que dans les pays où les programmes de PPP ont donné de bons résultats, les unités PPP qui ont contribué au succès du programme sont celles qui visaient surtout à remédier aux carences administratives.Par ailleurs, elle démontre qu’il existe une importante corrélation positive entre la performance d’un programme de PPP et le nombre de fonctions assurées par l’unité PPP pour remédier aux carences administratives.

Bamako, le 21 octobre 2018.

Modibo Mao MAKALOU

MBA/Finance Internationale

Ancien membre du Comité Consultatif de l’Unité Régionale de Développement des Partenariats Public- Privé de l’ Union Économique et Monétaire OuestAfricaine (UEMOA)

Ancien membre du Comité de Coordination de la Coopération Publique -Privée de l’Organisation pour la Coopération et le Développement Économiques(OCDE)

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