Les thèses du Mouvement National de Libération de «l’Azawad» du Nord du Mali à la lumière du droit : l’indépendance ou l’autonomie

Il est connu de tout le monde que le MNLA a pu prétendre ou prétendrait toujours revendiquer soit l’indépendance soit l’autonomie pour l’ ” AZAWAD ” et ce au nom du droit des peuples à l’autodétermination. Dans la mesure où il s’agit là de questions relevant du droit international, il nous a paru utile d’apporter notre contribution à l’éclairage juridique de l’opinion publique, en présentant les termes du débat. Aussi le lecteur trouvera dans ces pages des informations sur la position générale du droit international, 1°- sur la question de l’indépendance à travers notamment la signification exacte des notions de peuple et d’autodétermination, les modalités d’exercice du droit à l’autodétermination, la non reconnaissance du droit à la sécession, 2°- sur la question de l’autonomie à travers l’étude de ce concept à la lumière notamment du dictionnaire de droit international public de 2001, du chapitre XI de la Charte des Nations Unies de 1945, des résolutions pertinentes de l’Assemblée générale de l’ONU – 742 de 1953,   1514 et 1541 de 1960, 2625 de 1970 et surtout de la Charte européenne de l’autonomie locale du 15 octobre 1985 et enfin 3°- une conclusion générale portant sur une esquisse des questions relatives à l’opportunité de négocier, au statut juridique du MNLA, au cadre de règlement et aux principaux axes de la plate-forme de négociation avec le MNLA.

I.LA THESE DE L’INDEPENDANCE :

Il semble que le MNLA a voulu revendiquer le droit à l’indépendance. Aussi est-il utile de rappeler la position du droit international sur cette question. Certes le droit des peuples à l’autodétermination est reconnu et consacré par le droit international. Il s’agit d’un principe qui a été développé dès la fin du 19e siècle, au début du 20° et suite aux occupations de l’entre-deux guerres et de la seconde guerre mondiale. Consacré expressément par la Charte des Nations Unies – article 1 paragraphe 2 et article 55 – et les deux pactes de l’ONU relatifs aux droits de l’homme de 1966, ce principe est considéré aujourd’hui par la Communauté internationale comme un principe coutumier et, en partie comme une composante du droit international impératif.                          

La jurisprudence de la Cour Internationale de Justice de la Haye y a fait référence à de nombreuses reprises et a affirmé dans l’affaire du Timor Oriental en 1995 que  des obligations en découlaient pour tous les Etats. Dans sa résolution 63/3 du 08 octobre 2008 l’Assemblée générale de l’ONU a demandé l’avis de la Cour Internationale de Justice sur la question suivante :  “La déclaration unilatérale d’indépendance des institutions provisoires d’administration autonome du Kosovo est-elle conforme au droit international ? “. La Cour de la Haye a conclu que l’adoption de la déclaration d’indépendance du 17 février 2008 n’a violé ni le droit international général, ni la Résolution 1244 (1999) du Conseil de Sécurité, ni le cadre constitutionnel ; en conséquence, l’adoption de ladite déclaration n’a violé aucune règle applicable du droit international. Il est évident, et cela est important, que ni le contexte politique ni celui juridique du cas du Kosovo ne sont comparables à ceux du MNLA et ne peuvent donc lui être transposés. La Cour de la Haye a rappelé qu’au cours de la seconde moitié du 20° siècle le droit international en matière d’autodétermination a évolué pour donner naissance à un droit à l’indépendance au bénéfice des peuples des territoires non autonomes et de ceux qui étaient soumis à la subjugation, à  la domination ou à l’exploitation étrangères. Il apparait clairement ici que le peuple que  le MNLA prétend représenter et défendre ne se rattache absolument pas et ne saurait aucunement se rattacher à l’une quelconque des catégories visées par le droit international. C’est le lieu de rappeler que le Comité des droits de l’homme en tant qu’organe principal du Pacte international sur les droits civils et politiques refuse de reconnaître aux individus la possibilité d’invoquer directement le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes, lui donnant ainsi un caractère résolument collectif. Cela pose le problème de la crédibilité et de la légitimité du MNLA, surtout la représentativité des têtes pensantes et des idéologues du mouvement.  Il est vrai que la Cour de la Haye a également rappelé qu’il est arrivé que des déclarations d’indépendance soient faites en dehors du contexte du droit international de la décolonisation. A cet égard la Cour a tenu à préciser que la pratique des Etats dans ces derniers cas ne révèle pas l’apparition en droit international d’une nouvelle règle interdisant que de telles déclarations soient faites. On ne saurait en tout état de cause déduire de cette position de la Cour de la Haye que ce qui n’est pas formellement interdit est autorisé. Le MNLA ne saurait donc tirer argument de cette affirmation de la Cour de la Haye à son profit, celle-ci ne pouvant préjuger du processus de formation du droit international coutumier. Devant la Cour de la Haye, certains orateurs ont affirmé que la population du Kosovo avait le droit de créer un Etat indépendant soit au nom d’un droit à l’autodétermination, soit en vertu de ce qu’ils ont présenté comme un droit de “ sécession-remède “ appliqué à la situation au Kosovo. A la Haye, la question a été posée de savoir si, en dehors du contexte des territoires non autonomes – ce qui n’est pas le cas du MNLA – ou de celui des peuples soumis à la subjugation, à la domination ou à l’exploitation étrangères – ce qui n’est pas non plus le cas du MNLA – le droit international relatif à l’autodétermination autorise une partie de la population d’un Etat existant à se séparer de cet Etat. Mieux c’est la question de savoir si le doit international prévoit un droit de “ sécession-remède “ et dans l’affirmative, dans quelles circonstances celui-ci s’appliquerait. La Cour de la Haye n’a pas jugé nécessaire de trancher ces questions en l’espèce. Selon elle, l’Assemblée générale de l’ONU n’a demandé son avis que sur le point de savoir si la déclaration d’indépendance du Kosovo était conforme au droit international. Or, les controverses relatives à la portée du droit à l’autodétermination ou à l’existence d’un droit ” sécession-remède “ se rapportent en réalité à la question du droit de se séparer d’un Etat. La Cour de la Haye a indiqué que cette question sort du cadre de celle qui lui a été posée par l’Assemblée générale de l’ONU. Cette attitude de la Cour est regrettable, car elle aurait dû apporter un éclairage capital dans ce débat juridique important. En attendant que la Cour puisse aller au bout de son raisonnement juridique, et en faisant un détour par la doctrine, personnellement nous partageons l’avis des auteurs selon lequel on chercherait en vain dans le droit positif un texte ou une  pratique permettant de déduire un droit des peuples de faire sécession de leur droit à disposer d’eux-mêmes. A l’appui de cette position, on peut avancer les arguments suivants :

1.         Toute sécession se heurte au principe fondamental de l’intégrité territoriale des Etats, le territoire sécessionniste n’ayant pas, à la différence du territoire colonial un statut séparé et distinct de celui du territoire de l’Etat qui l’administre ;

2. La Déclaration de 1970 sur les principes du droit international touchant les relations amicales et la coopération entre les Etats conformément à la Charte des Nations Unies, texte qui reflète le droit international coutumier selon la Cour de la Haye, précise clairement que le principe du droit des peuples à l’autodétermination ne peut être interprété : ” Comme autorisant ou encourageant une action, quelle qu’elle soit, qui démembrerait ou menacerait, totalement ou partiellement, l’intégrité territoriale ou l’unité politique de tout Etat souverain et indépendant “

3. Contrairement à ce qui se passe pour les peuples coloniaux, lorsqu’il s’agit d’un peuple intégré dans un Etat – ce qui est bel et bien le cas du MNLA – on ne peut déduire du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes un droit à la sécession, pour la simple bonne raison que la différence de nature des territoires en cause interdit toute analogie.

4. L’environnement juridique des deux situations est également différent ; en effet alors que le droit international règlemente de façon très précise le processus de décolonisation, la sécession n’est pas prise en compte en elle-même par le droit international, elle l’est seulement en tant que perturbation des relations internationales sous l’angle de la belligérance et de l’insurrection.

5. En règle générale, la sécession sera difficilement tolérée dans l’ordre juridique interne de chaque Etat, voire expressément interdite ; mais même lorsque le droit interne octroie un droit à la sécession, cette reconnaissance au demeurant fort rare est indifférente au droit international, ce qui n’est que l’illustration du principe de l’autonomie constitutionnelle des Etats.

6.         La pratique confirme en général ce désengagement du droit international en la matière. Quelle que soit sa légalité au plan interne – tel n’est pas le cas du Mali dont la Constitution de 1992 dans son article 25 consacre expressément le principe de l’indépendance de la souveraineté et de l’indivisibilité de la République – la sécession est un fait politique au regard du droit international qui se contente d’en tirer les conséquences lorsqu’elle aboutit à la mise en place d’autorités étatiques effectives et stables, tel n’est heureusement pas le cas pour le MNLA, loin s’en faut, et qu’il en soit toujours ainsi !

Signification exacte des

notions de peuple et d’autodétermination :

Le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes apparaît comme un principe à contenu variable.

1.         Cas des peuples déjà constitués en Etat ou intégrés dans un Etat démocratique qui reconnaît leur existence et leur permet de participer pleinement à l’expression de la volonté politique et au gouvernement : ici le principe se traduit par le droit à ce qu’on appelle l’autodétermination interne ou encore l’autonomie constitutionnelle, c’est-à-dire le droit de choisir librement leur système politique, économique, social et culturel. C’est bien le cas du Mali en tant qu’Etat issu du processus de décolonisation suite à l’exercice par le peuple de son droit à l’autodétermination externe après la phase d’association à l’Union Française et à la Communauté. Dans la mesure où le Mali a toujours reconnu l’existence de toutes les composantes du peuple malien et leur a garanti l’exercice libre et transparent des droits fondamentaux exigés par la démocratie, aucune revendication ne saurait porter sur la remise en cause de l’unité nationale et de l’intégrité territoriale, mais plutôt sur d’éventuels problèmes de mal gouvernance, si tel était réellement le cas, ce qui reste à démontrer.

2.         Cas des Etats multinationaux où coexistent plusieurs peuples : ici le principe se traduit par la reconnaissance des droits des minorités y compris les peuples autochtones. Mais il ne saurait en résulter en principe aucun droit à l’autodétermination externe lorsque celle-ci conduit à une sécession incompatible avec un autre principe fondamental du droit international contemporain à savoir le droit des Etats à leur intégrité territoriale. Il ne peut en aller autrement que dans les cas strictement définis dont le droit à la décolonisation constitue l’exemple le plus indiscutable. Il apparaît ici que le problème posé par le MNLA n’est pas une question de décolonisation et que toute revendication de nature identitaire, à condition d’être réellement fondée, devrait trouver une solution dans une meilleure gouvernance politique, économique, sociale et culturelle assortie d’une meilleure mise en œuvre d’éventuelles obligations juridiques de l’Etat au plan interne et international.

3.         Cas des peuples ayant un droit d’autodétermination externe et n’étant pas encore constitués en Etat : La Communauté internationale a défini de façon stricte les catégories de peuples susceptibles d’invoquer le droit à l’autodétermination externe à l’encontre d’Etats préexistants. Il s’agit des peuples soumis à une subjugation, à une domination et à une exploitation étrangères selon la Résolution 1514 de l’Assemblée générale de l’ONU de 1960. Selon certains auteurs, cette formule exige une définition complémentaire à savoir : si le caractère géographiquement séparé et ethniquement ou culturellement  distinct d’un territoire sont des indices de cette situation de subjugation, de domination ou d’exploitation, seule l’existence  d’un régime politique, juridique ou culturel discriminatoire constitue un critère certain de non-autonomie ; la population du territoire considéré est dès lors un “ peuple colonial “ ayant vocation à l’indépendance. Toute vélléité du MNLA de revendiquer un droit sur la base des critères retenus par cette définition doit s’appuyer sur une démonstration solide-impossible à notre avis car on ne peut démontrer l’indémontrable – d’un traitement notoirement discriminatoire volontairement infligé par l’Etat malien au prétendu peuple du prétendu “ Azawad “ sur les plans politique, juridique, économique, social et culturel. C’est le lieu de rappeler que dans le titre I du Pacte National de 1992 portant principes directeurs, il est dit que le Gouvernement du Mali n’est pas opposé à l’appellation “ AZAWAD “, mais qu’il reste respectueux du droit des populations de décider librement de l’appellation de leur terroir local, régional et interrégional. D’autre part il semble que des historiens maliens réunis en conclave en 2012 n’aient pas conclu à une consécration de l’existence historique de cette zone géographique. Cette extrapolation de la définition de la Résolution 1514 revient à considérer que le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes inclut le droit à l’indépendance dans tous les cas où un peuple est privé de l’exercice de son droit d’autodétermination interne mais exclusivement dans ces cas. Selon la Cour Suprême du Canada à propos de la question de la sécession du Québec, en résumé le droit à l’autodétermination en droit international donne tout au plus ouverture au droit à l’autodétermination externe dans les situations suivantes : le cas des anciennes colonies ; le cas des peuple opprimés comme les peuples soumis à une occupation militaire étrangère ; ou encore dans le cas où un groupe défini se voit refuser un accès réel au gouvernement pour assurer son développement politique, économique, social et culturel. Dans ces trois situations, le peule en cause jouit du droit à l’autodétermination externe parce qu’on lui refuse la faculté d’exercer à l’interne son droit à l’autodétermination ; c’est ce qu’a dit la Cour Suprême du Canada dans le renvoi relatif à la sécession du Québec du 20 août 1998 au paragraphe 138. A noter ici que le MNLA ne pourra jamais réussir à démontrer que c’est parce que l’Etat malien lui refuse l’autodétermination à l’interne qu’il la revendique à l’externe, tout simplement parce que cela reviendrait à jouer à l’avocat du diable que de vouloir défendre l’indéfendable c’est-à-dire une contrevérité historique.

Modes d’exercice du droit à l’autodétermination : On parle beaucoup de droit à l’indépendance comme si c’était la seule manière concrète de réaliser le droit à l’autodétermination, or ce n’est pas le cas. En effet le droit international à travers notamment la Résolution 2625 de l’Assemblée générale de l’ONU du 24 octobre 1970 prévoit comme moyens pour un peuple d’exercer son droit à disposer de lui-même les quatre possibilités suivantes : 1. la création d’un Etat souverain et indépendant, 2. la libre association avec un Etat indépendant, 3. la  libre intégration avec un Etat indépendant, 4. l’acquisition de tout autre statut politique librement décidé par le peuple.

A supposer que le MNLA soit éligible à l’une des catégories de peuples juridiquement consacrées par le droit international, ce qui n’est heureusement pas le cas, il serait alors habilité à recourir à l’une des quatre modalités mentionnées.

Non reconnaissance du droit à la sécession : En dehors d’une situation coloniale, la société internationale ne reconnaît pas de droit à la sécession. Une fois devenu indépendant, l’Etat est protégé dans sa souveraineté et dans son intégrité. Toute revendication territoriale de la part d’une partie de sa population est perçue comme une atteinte à cette intégrité et à cette souveraineté. L’absence d’un droit à la sécession est fondée sur deux arguments juridiques majeurs à savoir d’une part l’obligation des Etats – et par ricochet de tous les groupes ou entités non étatiques en vertu de l’obligation de due diligence imposée par le droit international – de respecter le principe d’intégrité territoriale et d’autre part l’obligation de ne pas reconnaître une situation issue de la force. Rappelons que c’est après avoir été qualifiées de territoires distincts que les colonies ont pu devenir indépendantes, faute de quoi l’indépendance se serait réalisée au détriment de l’intégrité territoriale de l’Etat. C’est donc par un artifice juridique que la décolonisation n’a pas été considérée comme une sécession. Quand la sécession résulte de l’utilisation de la force, ce qui est bien le cas du MNLA, les Etats ont l’obligation de ne pas reconnaître cette situation.

 

II.LA THESE DE L’AUTONOMIE :

Face à l’impossibilité pour le MNLA de prétendre à l’indépendance, la porte lui en étant hermétiquement fermée par la légalité internationale, il a pu avancer la thèse de l’autonomie. Avant de préciser la définition et la portée de cette notion au regard du droit international, il convient de faire quelques remarques générales. Le problème se pose dans les termes suivants : d’une part, il y a le principe de l’intégrité territoriale, d’autre part celui du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes ; quand le premier est menacé par le second, le droit international consacre l’impossibilité d’octroyer l’indépendance dans un espace clos, inviolable et intangible. Dès lors tout ce que le droit international peut faire c’est de compenser cette impossibilité par la reconnaissance de droits aux minorités en en imposant le respect. Ainsi celles-ci à travers des mécanismes d’autonomie personnelle ou territoriale, par exemple par la décentralisation, se voient reconnaître des droits au respect de leur identité. Ces droits sont essentiellement de nature culturelle, linguistique ou religieuse. L’autodétermination se réalise alors en dehors de la création d’un Etat. Pour donner un aperçu de la signification de la notion d’autonomie, il suffira de faire ici quelques remarques importantes et appropriées. D’abord sur le plan terminologique c’est un peu la confusion dans la mesure où on a recours à plusieurs termes ou expressions à savoir : droit des peuples à disposer d’eux-mêmes ; droit à l’autodétermination ; indépendance et souveraineté ; autodétermination externe et interne ; autonomie externe et interne ; pleine autonomie ;  autonomie et auto-administration substantielles ; statut international et interne ; souveraineté extérieure et intérieure etc. Il eût été intéressant de commenter chacun de ces éléments terminologiques ; mais qu’il suffise de préciser ici que : 1. la jurisprudence internationale assimile systématiquement souveraineté et indépendance ; c’est ainsi qu’il ressort de la sentence arbitrale rendue dans l’affaire de l’Ile des Palmes en 1928 que ” la souveraineté dans les relations entre Etats signifie l’indépendance ” ; 2. l’indépendance implique à la fois le statut international et l’autonomie interne ; 3. cela veut dire que l’indépendance extérieure et l’autonomie interne vont ensemble, que la première n’a pas de sens sans la seconde ; 4. tandis que l’autonomie interne peut bien marcher sans l’indépendance extérieure, c’est-à-dire le statut international.

Selon le dictionnaire de droit international public de 2001 :

Le terme autonomie peut désigner :

1.         La situation d’une entité territoriale dotée de certains pouvoirs de gouvernement et d’administration. Cela peut correspondre : – soit au statut d’une entité territoriale faisant partie d’un Etat détenteur de la souveraineté ; – soit au statut d’une entité territoriale rattachée à un ou plusieurs Etats sans relever de sa ou de leur souveraineté.

2.         Avec le qualificatif ” personnelle ” le terme désigne un régime protecteur des minorités dans lequel l’autonomie reconnue à un groupe minoritaire  a un fondement personnel et non territorial.

Charte des Nations Unies :

Chapitre XI intitulé “ Déclaration relative aux territoires non autonomes ” :

Article 73 : – Selon l’esprit et la lettre de cette disposition, les territoires non autonomes sont des territoires dont les populations ne s’administrent pas encore complètement elles-mêmes. Tels que le chapitre XI les conçoit, les territoires non autonomes sont dans un état dynamique d’évolution et de progrès vers la pleine capacité à s’administrer eux-mêmes. Il s’agit donc de développer cette capacité, de tenir compte des aspirations politiques des populations et de les aider dans le développement progressif de leurs libres institutions politiques, dans la mesure appropriée aux conditions particulières de chaque territoire et de ses populations et à leurs degrés variables de développement.

Commentaire : Il n’y a pas d’amalgame possible ici avec le cas du MNLA pour les raisons suivantes : 1. le chapitre XI a défini les objectifs de l’administration des territoires coloniaux et mis en place des procédures d’examen des comportements des Etats colonisateurs ; 2. il a défini la mission des puissances administrantes à savoir assurer le progrès politique, économique et social des populations et développer leur capacité de s’administrer elles-mêmes. 3. d’où l’obligation imposée aux puissances coloniales d’informer l’ONU sur le niveau d’évolution des populations.

 

Notion de ” pleine autonomie ” Résolution 1541 de 1960 de

l’Assemblée générale de l’ONU :

 

Selon le principe VI on peut dire qu’un territoire non autonome a atteint la pleine autonomie : a) quand il est devenu Etat indépendant ; b) quand il s’est librement associé à un Etat indépendant ou ; c) quand il s’est intégré à un Etat indépendant.

Résolution 742 de l’Assemblée générale de l’ONU du 27 novembre 1953 portant liste de facteurs permettant de conclure qu’une population a accédé à l’indépendance ou à une autre forme d’autonomie séparée :

I.          Liste des facteurs à prendre en compte pour déterminer si une population a accédé à l’indépendance :

A.         Critères du statut international : 1. responsabilité internationale, 2. aptitude à devenir membre de l’ONU, 3. relations internationales en général,  4. défense nationale.

B.         Critères de l’autonomie interne : 1. forme de gouvernement,                         2. gouvernement du territoire, 3. compétence en matière économique, sociale et culturelle.

II.         Liste des facteurs à prendre en compte pour déterminer si une population a accédé à une autre forme d’autonomie séparée :

A.         Critères généraux : 1. opinion des populations, 2. liberté de choix,

3.         limitation volontaire de souveraineté, 4. considérations d’ordre géographique, 5. considérations d’ordre ethnique et culturel, 6. progrès politique.

B.         Critères du statut international : 1. relations internationales en général, 2. changement de statut politique, 3. aptitude à devenir membre de l’ONU.

C.         Critères de l’autonomie interne : 1. gouvernement du territoire : pouvoir législatif, pouvoir exécutif et pouvoir judiciaire ;                         2. participation de la population au gouvernement, 3. compétence en matière économique, sociale et culturelle.

Commentaire relatif à l’autodétermination sur le plan interne : 1. Cet aspect de l’autodétermination n’intéresse directement le droit international ni dans son essence ni dans son fonctionnement. 2. Chaque Etat a seul le droit de décider dans ce domaine sans aucune ingérence extérieure. 3. Le principe de l’autodétermination interne recouvre pour chaque Etat un certain nombre de droits à savoir : a) le droit de se donner le système politique, économique et social qui lui convient ; b) le droit de se donner le système juridique qu’il veut, que ce soit en matière de droit constitutionnel ou de droit administratif sans autre limitation que le respect des droits de l’homme ; c) le droit de donner à sa politique extérieure la forme qu’il juge nécessaire, y compris le droit de conclure, de modifier et de dénoncer des traités internationaux sans autres restrictions que celles qui résultent des règles du droit international généralement admises ; d) le droit de disposer en toute liberté de ses richesses nationales et  de ses ressources naturelles conformément à ses intérêts propres.

Notion d’ ” autonomie et auto-administration substantielles ” Résolution 1244 du Conseil de Sécurité de l’ONU du 10 juin 1999 sur la Mission d’administration intérimaire des Nations Unies au Kosovo (MINUK) :

 

La Communauté internationale a adopté une position ambiguë à l’égard de la sécession du Kosovo formalisée par la déclaration d’indépendance du 17 février 2008. Ce territoire partie intégrante de la Serbie avait été placé en 1999 sous administration internationale intérimaire par le Conseil de Sécurité de l’ONU. La résolution 1244 a établi un statut provisoire du Kosovo qui consistait à instaurer une ” autonomie substantielle “ et ” une véritable auto-administration au Kosovo “ dans l’attente de la définition du statut définitif de cette province Yougoslave. La résolution 1244 rappelait l’attachement de tous les Membres à la souveraineté et à l’intégrité territoriale de la République Fédérale Yougoslave. Il s’agissait d’organiser et superviser la mise en place d’institutions provisoires pour une auto-administration autonome et démocratique. En fait la MINUK s’est trouvée investie de tous les pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire sur un territoire formellement intégré à la Yougoslavie. Progressivement, nombre des pouvoirs exercés par la MINUK ont été transférés à une “ structure intérimaire mixte “ créée par le Règlement n°2000/1 du Représentant Spécial de l’ONU du 14 janvier 2000 ; puis à des institutions locales démocratiquement élues. Deux années de négociations menées principalement sous les auspices de l’ONU n’ont pas permis de trouver un accord mutuel entre la Serbie et les autorités kosovares ou un compromis entre les membres permanents du Conseil de Sécurité sur la proposition globale de règlement portant statut du Kosovo présentée par l’envoyé spécial de l’ONU en mars 2007 (S/2007/168) et envisageant l’indépendance du Kosovo sous supervision internationale.

A la suite de la proclamation unilatérale d’indépendance du Kosovo le 17 février 2008, la MINUK a été maintenue, mais elle a dû être réorganisée tandis que l’Union européenne a été appelée à prendre le relais pour mener une Mission ” Etat de droit ” au Kosovo. Faute d’autre perspective politique raisonnablement disponible, mais au risque de constituer un précédent dangereux, une grande partie des pays occidentaux ont décidé en définitive de soutenir la solution sécessionniste, en insistant sur le caractère suigeneris de la situation du Kosovo, tandis que d’autres pays, avec la Russie en tête l’ont fermement condamnée. Le 08 octobre 2008, l’Assemblée Générale de l’ONU a saisi la Cour Internationale de Justice d’une demande d’avis consultatif aux fins de se prononcer sur la conformité au droit international de la déclaration d’indépendance du Kosovo. La Cour a répondu que celle-ci n’a violé ni le droit international général ni la résolution 1244 du Conseil de Sécurité ni le cadre constitutionnel. Par contre la Cour n’a pas donné son avis sur la question de l’existence en droit international d’un droit à la sécession. A contrario sur le plan interne et à titre d’exemple on peut citer le cas de l’article 60 de la Charte Constitutionnelle de la Serbie – et – Monténégro du 04 février 2003 qui octroyait à chacun des deux Etats fédérés le droit de mettre unilatéralement fin à leur union sous réserve d’un référendum préalable.

 

Notion d’ “autonomie” – Régime original du district de Gaza et du district Nord- Cisjordanie dans le cadre du règlement du problème israélo-palestinien :

 

Après le rejet par les Etats voisins et la population arabe de Palestine du plan de partage proposé par l’ONU en 1947, plusieurs guerres ont eu lieu avant,       1. l’adoption par Israël et L’OLP d’une déclaration de principes le 13 septembre 1993 à Washington, 2. la signature d’un accord sur Gaza et Jéricho d’abord le 04 mai 1994 au Caire, qui prévoit à titre transitoire un régime d’autonomie sous la direction d’une Autorité palestinienne à savoir un partage des compétences entre Israël et cette Autorité sur le triple plan territorial, fonctionnel et personnel, 3. la conduite de longues et difficiles négociations en vue de l’extension de ce régime d’autonomie à l’ensemble de la Cisjordanie à Washington en 1995, 4.  l’adoption des Accords de Wye plantation en 1998 et Charm el Cheikh en 1999 qui prévoient des zones entièrement sous administration palestinienne appelées Zones A, des Zones sous administration mixte appelées Zones B, et des Zones entièrement sous administration israélienne appelées Zones C ; répartition assortie d’un système d’évolution du régime d’autonomie, avec le passage progressif des Zones C vers les Zones B puis vers les Zones A.

Charte européenne de l’autonomie locale du 15 octobre 1985 :

Préambule : Il met l’accent sur “l’existence de collectivités locales dotées d’organes de décision démocratiquement constitués et bénéficiant d’une large autonomie quant aux compétences, aux modalités d’exercice de ces dernières et aux moyens nécessaires à l’accomplissement de leur mission”.

Article 2 intitulé ” Fondement constitutionnel et légal de l’autonomie locale ” : ” Le principe de l’autonomie locale doit être reconnu dans la législation interne et autant que possible, dans la Constitution “.

Article 3 intitulé ” Concept de l’autonomie locale ” :

Paragraphe 1 – ” Par autonomie locale, on entend le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques “.

Paragraphe 2 – ” Ce droit est exercé par des conseils ou assemblées composés de membres élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel et pouvant disposer d’organes exécutifs responsables devant eux. Cette disposition ne porte pas préjudice au recours aux assemblées de citoyens, au référendum ou à toute autre forme de participation directe des citoyens là où elle est permise par la loi “.

Article 11 intitulé ” protection légale de l’autonomie locale ” :

“Les collectivités locales doivent disposer d’un droit de recours juridictionnel afin d’assurer le libre exercice de leurs compétences et le respect des principes d’autonomie locale qui sont consacrés dans la Constitution ou la législation interne “.

Commentaire :

La lecture des dispositions pertinentes de la Charte européenne de l’autonomie locale nous permet de tirer les principaux enseignements suivants : 1. Il ressort clairement de l’article 2 que le droit international n’interfère pas directement dans le fondement du principe d’autonomie, mais que ce dernier doit être plutôt consacré par la législation nationale et si possible par la Constitution elle-même. 2. Le préambule montre que l’autonomie est une affaire de collectivités locales, d’organes de décision démocratiques, et de trilogie compétences – modalités – moyens. 3. Quant au paragraphe 1 de l’important article 3 sa portée s’articule autour des éléments essentiels suivants : collectivités locales ; droit et capacité effective ; gestion d’affaires publiques ; et respect des critères de légalité – responsabilité – intérêt général.                   4. S’agissant du paragraphe 2 de l’article 3, il met l’accent sur la nature démocratique des structures chargées de réaliser l’autonomie et sur la pluralité des procédures d’action à savoir le recours aux assemblées de citoyens, au référendum ou  à toute autre forme de participation populaire autorisée par la loi. 5. Conclusion : Toute option en faveur de l’autonomie dans le cas du Nord doit être fondée sur la Constitution et / ou la loi d’une part, et peut s’inspirer utilement du schéma et des mécanismes tels que prévus par la Charte européenne d’autre part.

III. Conclusion générale –

 Opportunité ou obligationde négocier – Statut

Juridique  du MNLA – Cadre de règlement et Plate-forme de      négociation :

A.         Pour ou contre la négociation avec le MNLA – opportunité ou obligation : La question qui se pose ici n’est pas de dire si on est pour ou contre, mais plutôt de savoir s’il s’agit d’un problème d’opportunité politique ou d’obligation juridique. Pour y répondre il faut interroger la Charte des Nations Unies et son droit dérivé.

1.         Chapitre V de la Charte des Nations Unies consacré au Conseil de Sécurité : – Selon l’Article 25 : les membres de l’Organisation conviennent d’accepter et d’appliquer les décisions du Conseil conformément à la Charte.

Commentaire : il apparaît clairement ici que l’Etat malien est juridiquement tenu d’appliquer les prescriptions contenues dans la Résolution 2085 du Conseil de Sécurité prise en vertu du fameux chapitre VII de la Charte. En effet tout le monde – doctrine et jurisprudence – est d’accord sur le caractère particulièrement contraignant des décisions fondées sur ce chapitre. C’est ainsi que dans un arrêt du 25 avril 2006 la Cour de Cassation a considéré que ” si les résolutions du Conseil de Sécurité des Nations Unies s’imposent aux Etats membres, elles n’ont en France pas d’effet direct tant que les prescriptions qu’elles édictent n’ont pas, en droit interne, été rendues obligatoires ou transposées “. Que cet énoncé n’induise pas en erreur car, sa première partie est claire qui confirme notre argumentation, la deuxième partie soulevant un autre point de débat à savoir le problème du caractère auto-exécutoire des Résolutions du Conseil de Sécurité.

2.         Résolution 2085 (2012) du Conseil de Sécurité : C’est la première partie de la résolution intitulée processus politique qui traite dans son paragraphe 3 de la question des négociations. Il en ressort les points suivants :

Primo : Le Conseil demande instamment, le ton est donc ferme, aux autorités maliennes de mettre en place rapidement un cadre de référence crédible pour les négociations ; la nature, la forme et les modalités de ce cadre sont laissées à la discrétion du Gouvernement ; le mot clé étant ici le qualificatif ” crédible “.

Secundo : La résolution dit clairement qu’il faut négocier avec toutes les parties se trouvant dans le  Nord, mais elle s’empresse d’en préciser les conditions et il y en a deux : 1. rompre tout lien avec les organisations terroristes,  2. accepter sans conditions l’unité et l’intégrité territoriale de l’Etat malien.

Ces deux exigences fondamentales et impératives valent pour le MNLA et les autres groupes. Si le MNLA venait à remplir ces deux conditions, l’obligation de négocier serait alors absolue et stricte, tandis que dans le cas contraire elle tomberait et cesserait d’être exécutoire. Le problème central qui se pose ici au Gouver-        Tertio : La Résolution dit également clairement que la Communauté internationale va aider le Mali d’une part à renforcer ses capacités de médiation et d’autre part pour faciliter et intensifier le dialogue. A cet effet, il est demandé au Secrétaire Général de l’ONU en relation avec la CEDEAO, l’Union Africaine et l’Organisation de la Coopération Islamique, de prendre les mesures voulues. Il appartiendra donc au Gouvernement d’exprimer concrètement ses besoins à ce titre, y compris la procédure de formulation et de garantie de la certification de l’engagement à respecter les deux conditions impératives posées par la Résolution. Quarto : Enfin en ce qui concerne le but et l’objet de la négociation, la Résolution dit qu’il s’agit de répondre aux préoccupations de longue date des populations du Nord. On n’est donc pas plus avancé sur ce point capital, tout le travail de lecture, d’interprétation, d’appréciation, bref de décryptage de ce message revenant aux maliens eux-mêmes, c’est – à – dire les parties à la négociation sans exclusive.

B.Statut juridique du MNLA :

Si le MNLA se présente comme un mouvement de libération nationale, il doit alors savoir que ne sont considérées comme telles que les seules entités qualifiées ainsi par les organes des Nations Unies. C’est donc seulement cette reconnaissance qui leur confère une légitimité et une légalité sur le plan international. Or il est notoirement évident qu’il n’en est rien en ce qui concerne le MNLA ; par conséquent sa cause si cause existentielle il y a se trouve perdue d’avance.

C.Cadre de règlement  et plate forme de négociation :

1.         Du coup la plate-forme de négociation si négociation il doit y avoir s’en trouve clarifiée et simplifiée dès lors que :

Primo : Il n’est pas et il ne saurait être question d’indépendance, dans la mesure où cela est formellement interdit par la Constitution malienne mais surtout par le droit international de la Charte des Nations Unies, qui n’admet l’exercice du droit à l’indépendance que dans le seul contexte de la décolonisation, or il est évidemment évident que tel n’est pas le cas du MNLA.

Secundo : La Communauté internationale fait preuve de beaucoup de retenue pour reconnaître concrètement le droit à l’indépendance en tant que modalité d’exercice de l’autodétermination. Cela s’explique notamment par les difficultés liées à la définition des groupes cibles et surtout les risques de sécessions permanentes. Il est aisé et important de comprendre ici qu’une banalisation du processus d’attribution, de reconnaissance et d’exercice d’un tel droit risque de saper le fondement existentiel même de l’Etat, à savoir le scenario inconcevable et irréaliste selon lequel il serait loisible à toute composante d’un peuple de revendiquer à tout bout de champ le droit à l’indépendance. C’est parce que le Conseil constitutionnel a jugé conformément à la Constitution que la France est une république indivisible dans laquelle il n’y a qu’un seul peuple, que les Corses, les Basques et les Bretons ne peuvent pas revendiquer l’indépendance. Ce qui ne veut pas dire qu’ils n’existent pas   en tant que tels, ni que leurs préoccupations particularistes ne doivent pas être prises en compte.

2.         Tout cadre de négociation avec le MNLA se trouve donc circonscrit par les considérations suivantes :

Primo : Le droit à l’indépendance étant exclu, il reste entendu que dans le cadre des peuples déjà constitués en Etat, tel est bien le cas du Mali, le principe de l’autodétermination se confond avec celui de l’autonomie constitutionnelle et politique de l’Etat. On appelle également cela l’autodétermination interne. L’autonomie constitutionnelle de l’Etat est le résultat de l’indifférence du droit international à l’égard des formes politiques internes. La Cour internationale de Justice dans son avis du 16 octobre 1975 relatif au Sahara Occidental a clairement affirmé qu’ “aucune règle de droit international n’exige que l’Etat ait une structure déterminée comme le prouve la diversité des structures étatiques qui existent actuellement dans le monde”.

Secundo : Il est essentiel de savoir que les seules limites imposées par le droit international à l’exercice par l’Etat de son autonomie constitutionnelle et politique portent sur le respect de certains droits de l’homme comme l’interdiction du racisme et de l’apartheid et progressivement de l’idée démocratique.

3.         Au total et c’est le point focal de tout le débat, il apparaît que toute revendication de nature personnelle ou territoriale formulée par une composante du peuple d’un Etat ne pourrait, ne devrait et ne saurait relever que de la problématique générale du système de fonctionnement de l’autonomie constitutionnelle et politique en termes de dysfonctionnement, de contraintes, de goulots d’étranglement, de lacunes, d’insuffisances, bref d’inadéquation.

Dans ce contexte, l’autodétermination peut et doit se réaliser sans création d’un nouvel Etat – cette option n’étant d’ailleurs pas la panacée à tous les problèmes, loin s’en faut – qu’il s’agisse de gérer des préoccupations qui peuvent être légitimes et réelles comme : la crise identitaire et culturelle ; la protection de minorités ; le droit à la démocratie encore mal assuré ; l’inégalité de développement global ; bref tous les problèmes liés à la gouvernance locale, régionale ou interrégionale.

4.         Bref, toutes les préoccupations que le MNLA pourrait exprimer devraient nécessairement s’inscrire dans cette logique, étant entendu que le seul cadre privilégié de règlement est et demeure la politique nationale de décentralisation ; laquelle devrait faire l’objet d’une évaluation critique dans une perspective dynamique et stratégique. D’ailleurs il est heureux de constater que le problème du Nord a toujours été compris dans ce sens. En effet, déjà en 1992 à propos du Pacte National signé le 11 avril, il a été rappelé avec force que le statut particulier du Nord est conforme aux grands principes contenus dans la Loi n°93-008/P-RM du 11 février 1992 fixant les conditions de la libre administration des collectivités territoriales.

5.         Toute plate-forme de négociation avec le MNLA doit s’articuler autour des axes suivants :

a-         Entendre le MNLA et recenser ses revendications en dehors de l’indépendance et de l’intégrité territoriale : – faire le tri entre ce qui est ancien et ce qui est ou serait nouveau, – identifier les préoccupations crédibles et articuler le plan de négociation autour de ces seuls points ;

b-         Faire le bilan critique – quantitatif et qualitatif – de la gestion du problème du Nord : – faire une évaluation systématique globale et sectorielle, – identifier les réussites et les échecs, les contraintes majeures, les goulots d’étranglement etc.

c-         Définir les stratégies de règlement : – identifier les solutions de continuité, – identifier les solutions de rupture, -définir les plans d’action assortis de moyens multiformes et de chronogrammes appropriés.

d-         Veiller à préserver les grands équilibres multidimensionnels de la gestion globale de la nation et de l’Etat.

e-         Prévoir les mécanismes idoines de suivi et de mise en œuvre.

Mot de la fin : Dans cette affaire du MNLA, il apparaît clairement qu’en l’état actuel de la société internationale et de son droit, la légalité plaide incontestablement en faveur du Mali et sur toute la ligne. Vive la loi !

*Professeur de droit international à l’Université de Bamako

–           Ancien membre et Vice- Président de la Commission du droit international  de l’ONU à Genève

–           Ancien membre et rapporteur de la Commission d’enquête de l’ONU sur le génocide au Rwanda

Fait à Bamako, le 29 janvier 2013

Dr Salifou  FOMBA 

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